4.编辑政策相对宽松报纸在体制的边缘地带兴起
尽管主办单位制度有效地防止了独立报纸的出现，但实际运行中总有一些可回旋的余地。一些主办机构在“坚持正确意识形态导向”方面松懈责任。一些报纸以非正式的承包(执照拥有单位将报纸“承包”给编辑)或“松散的从属”关系出现(一些个体以有出版资格的机构的名义申请执照，并把报纸作为该机构的下属单位)。这些变通办法使编辑和出版者得到了实际的办报机会，也保证了拥有刊号的机关获得一定的经济收益(比如收取固定的承包费)或公开宣传的机会，或两者兼而有之。当然，这些发展在一定程度上模糊了刊号制度的最初出发点，一些被认为有违宣传纪律的报纸也曾应运而生。
■党与市场在综合类报纸里的融合：党报、晚报与都市报
最重要的结构性转变实际上发生在综合类报纸领域，这源于如下事实：中央与地方党报在市场化过程中相对失落的地位，以及类似《广州日报》这样的城市党报、大众化“晚报”和“都市报”所拥有的市场份额和相应的话语权力的上升。这些不同报业领域之间的互动及其制度上与经济上的复杂联系构成了一组动态关系，而这种现象否定了任何简单化的市场与国家二元对立的两分法，并表明了党如何能够适应、整合与包容市场导向的新闻业，同时又保持着它在一个商业化报刊体系中的主导地位。
1.中央和省级党报：报业市场化中的相对失利者
中央和省级党报完全整合在党和国家的政治与行政体系中，它们必须要到达村一级的党组织。这些报纸从未以私人销售的方式到达都市消费者，而主要依赖公费订阅。与此形成鲜明对照的是，大众化报纸的发行途径主要是个人订阅与街头零售。例如1985年，公费订阅占了北京城市党报《北京日报》日发行量的92.3％，而私人订阅和报摊购买占了大众化的《北京晚报》日发行量的99％(Chen and Guo，1998：85)。中国大多数报纸多年来都保持着相当稳定的订阅结构。中央和省级党报发行量的相对衰落与对象报纸的情形一样，主要来自于生产和销售费用的上升以及公费订阅的缩水。后者源于精简机构、缩减开支、财政政策的变化、国有企业的减少，以及来自地方党报、政府机关报和行业报纸的竞争等因素。
同时，报业与广告业的结构变化、大众媒体的激增、政府放松对报纸扩版的管理而增加的广告空间、日益精明的广告商，这一切都使中央和省级党报成为不太理想的广告载体(Chen and Guo，1998；Huang and Chen，1997)。党报必须与日渐增多的政府机关报和行业报争夺日趋减少的产品广告份额。这样，随着市场改革的深入和城市居民成为核心消费阶层，中央和省级党报、城市党报、大众化都市报刊之间不可避免地产生了广告收入的“财富倒挂”。《人民日报》的广告收入在1990年排名第一，但1993年仅列第十并从此名次不断下滑(Huang and Chen，1997；Wehrfritz，1998)。到了1995年，得益于广州繁荣的都市经济，广州市委机关报《广州日报》已在整个中国报业的广告收入排名中独占鳌头。
另一方面，虽然中央和省级党报享有一定的政治优先权和税收优惠，但实际上它们处于“不公平”的市场环境中：它们必须要完成上级规定的宣传任务，而大众化报纸受到此类选题的影响相对较小；中央和省级党报必须依赖党的行政命令保证公费订阅，而大众报纸和政府部门机关报则采用更大胆的行政措施与更有效的物质刺激来增加销量；中央和省级党报严格遵守政府对直接或间接采用境外通讯社稿件的禁令(新华社主导了国际新闻来源)，但大众报纸绕过这些规定，将国外通讯社与互联网新闻改写成政治上保险而商业上又有吸引力的故事，其采访成本却几近于零。比如对戴安娜王妃之死和克林顿总统的性丑闻，一些商业性报纸给予了详尽的报道。最后，中央和省级党报有一大批职工和退休人员，并承担不少福利责任。而都市大众化报纸基本上都在改革开放时期创刊，没有计划经济时代遗留下来的福利负担。正如其他国有企业一样，很明显，中央和省级党报成为市场导向改革的相对失利者。
2.党报的内部突围者：大众化报纸和它们的交叉补贴
但是，大众化报纸与党报在制度上的联系使我们不能贸然在它们之间以简单的成败来论英雄，或做零和游戏的表面判断。毕竟，“晚报”是由省级和市级党委针对城市家庭办的第二份报纸，或是由省级或市级党报办的城市子报。有些大众报纸本身就是市党委的机关报，“都市报”基本上是省级党报的子报。于是，大众报纸就以这样或那样的方式置于省级和市级党委的管理之下。
市场动机使大众报纸少了一些宣传腔调，多了一些对社会问题的关注，可是它们在制度和内容编辑上并不拥有完全的自主权。大众报纸的总编通常由省级或市级党委任命，并兼任所属党报的副总编。内容的管理机制有效地体现在人事安排和酬薪制度的设计上：主要的编辑和管理人员是母报(党报)的终身制职工，普通编辑与记者通常是从社会上聘用的合同制员工。后者的收入主要不是来自于职务本身，而是与他们的工作质量和数量挂钩。虽然记者拥有更多操作上的自由，但管理层对每一新闻稿件的“质量”进行分级，而记者的经济收入正受制于根据这种分级而制定的严格的奖罚制度。《华西都市报》总编席文举(1998)就曾自豪地总结过，每年解雇一定比例的员工会让记者产生不安全感并提高工作效率，并把这一点作为管理经验向整个报界推荐。
“晚报”的历史性角色也显示了它在党报体系内部的制度连续性。一些有影响的晚报在1950年代和1960年代就存在了，它们或从1949年以前的商业报纸发展而来，或是新中国成立后创办的以城市居民为主要读者群体的新报纸形式。作为一种“革命的通俗”形式，这些报纸被党视为革命成功后在城市人口中取得意识形态与文化领导权的必要手段。这些晚报在“文革”时期被中断出版，但回顾它们在“文革”前曾经存在的历史，并意识到它们曾经属于意识形态国家机器的一部分，这一点非常重要。“文革”后，晚报开始快速复苏并不断扩张，从1985年的33种发展至1998年的143种。
通过广告补贴，大众化报纸在街头往往以低于成本价销售。它们开创了中国报界美国式的“便士新闻革命”：它们在市场营销、包装、分销和自我推销方面咄咄逼人；它们强调突发新闻、消费视角、故事形式，以及与城市生活、娱乐、体育和其他相关的软性内容；它们推行新闻职业化并努力杜绝“红包新闻”；它们支持社会批评但避免违反党的宣传纪律和道德规则；这些报纸在党的路线和赢利原则之间起舞，在传统党报取向与突出边缘化生活和犯罪故事的小报取向之间寻求中间道路，从而创造了一种宣传与商业化相结合的新闻模式来同时取悦于领导者和大众(Zhao，1996；1998)。作为一种政治正确的大众新闻业，这些报纸软化宣传色彩并在一定程度上起到了调解和缓和社会急剧转型过程中出现的各种社会矛盾的作用。通过曝光犯罪、揭发腐败和表达中产阶级的感受，这些报纸有助于设定并维护“中国特色社会主义”社会的政治和道德界限。它们并没有将传统党报赶出市场，而有可能以党报组织的摇钱树和在市场经济条件下党报的子报身份对其母报组织进行交叉补贴。在它们自我推销的文章中，这些报纸通过体制的认可强化自己的地位和在体制内的合法性，例如“不是党报但发挥喉舌作用”和“同时受到党和人民的喜爱”。因为一些省会城市的“晚报”同时承担市级党委机关报的任务，它们在与省级党委机关报所创办的都市报之间的竞争中感到自己在内容方面的局限性，所以，一些省会城市的“晚报”干脆出版另一张作为市级党委机关报的日报，来承担宣传性更强的任务。因此，市场导向的大众化报纸资助党报，并进一步发展了小报补贴大报的特殊现象(Liu，1998：38)。这些大众报纸依靠街头销售和社会订阅，注重日常生活和社会领域，并将新兴城市中产阶级作为社会基础，这一切在商业逻辑上与美国便士报如出一辙。但不同的是，中国大众报纸仍然保持着国有产权和党性，以及与传统党报在组织上、经济上以及意识形态层面的联系。
3.国家管制下的市场竞争及其含义
大众报业市场的竞争在各级党委主办的报纸之间展开，并受到高度管制。这种竞争的结果非常复杂。一方面，省级和市级报纸之间的竞争导致了新闻业务的重大革新。1980年代市级党委或党报出版的“晚报”，其编辑风格谨慎小心并严重偏向于娱乐和软新闻，它们遵循着《新民晚报》著名的“短些，短些，再短些；软些，软些，再软些”的新闻制作模式。1990年代中期的省级“都市报”尽管仍然强调软新闻和消费信息，但也开始提供调查性报道和较长篇幅的新闻报道。在中国政治文化里，这些省级报纸在采写批评性报道时拥有更多行政权威性。
与此同时，市场竞争进一步加剧了地区差异，强化了都市导向，并导致报纸对城市富裕消费者的偏向。“面向都市，迎合市民”是1980年代“晚报”的卖点，晚报在商业上的成功促使省级党报(它们必须服务农村基层党组织，从而在报业市场上处于不利的地位)在1990年代初期开办具有都市特色的周末版，并在1990年代中期出版系列子报。因为新闻出版署禁止在下午时段的大众报业市场存在针锋相对的竞争，省级党报被批准为上午出版的“都市报”。正如在以《纽约太阳报》为代表的美国第一代便士报以后出版的第二代商业报纸《纽约先驱报》一样，这些具有市场导向的中国第二代都市综合类报纸比“晚报”的读者社会身份定位更高，更倾向于年轻的都市白领，迎合“城市富裕人群的实际需要和他们稍稍优雅的品位”(Schudson，1978：53)。倘若说市级“晚报”仍然局限于特定城市的市民，“都市报”已开始建构一个全省范围的“城市人”的想象空间，而都市之外的农民群体则往往被忽视。都市报通过连续不断的促销活动，把“全心全意为人民服务”的口号变为“全心全意为市民服务”，传统的“人民”被“市民”所代替。
简而言之，多年的商业化和市场竞争在传统党报结构内部已经孕育出一个大众报业。这部分报业并没有取代传统党报，而是保证了传统党报的经济来源，并开拓了新的意识形态运作模式。
■国家策划指导的市场集中与合理化：1996—1998
尽管大众报纸能赢利，而政府也有意搞活报业经济，可是直到1990年代中期，一小批全国和省级报纸以及大约三分之一的地方政府部门和行业类报纸仍然依赖于直接的制度性补贴(唐绪军，1997)。因此党和国家的宣传管理部门通过进一步解放思想和行政命令等方式，更加努力地推动报业市场化进程。例如，一位身居高位的宣传领导在1997年3月的研讨会上推广以下对报业市场化的“正确”认识：市场化是不可阻挡的潮流，不可违背的政策，可以达到的目标，也是报纸出版的“客观规律”(Wen，X.Zhang，T.Zhang，Qu and Zhao，1998：382)。到了这一阶段，党推行市场化的有形之手已触碰到报业体系的最高处。1998年6月，《人民日报》总编承认“党和政府跟我们提了这个问题(财政补贴)”并希望报纸能在经济上独立(Kwang，1998)。虽然没有中断《人民日报》的财政补贴，但从1998年1月开始，《人民日报》开始出版社会周刊和证券周刊，这些周刊有着明确的市场定位。
随之而来的是历时3年(1996—1998)的报刊结构调整时期。1990年代中期，整个报业被认为存在着“散”和“滥”的现象，即结构分散化、官僚化、过度扩张，以及缺乏规模经济效益(刘波，1997a；1997b)。政府部门和非党组织所办的报纸不仅使中央与省级党报的发行量和广告生存空间都大为缩减，在某些情况下也在内容方面“出轨”。它们破坏了党的宣传纪律和道德原则，突破政府许可的专门领域，“外包”出版权，甚至把刊号卖给未经许可的单位和个人。另外，继续依赖直接财政补贴的政府部门报纸和行业类报纸被视为经济上没有效率而被行政勒令停刊，或是留给市场决定生死。在合理化市场的诸多话语中，报纸刊号是必须被有效使用的“经济资源”。正如前新闻出版署副署长梁衡所言，倘若政府还要补贴报纸出版，就谈不上什么报业繁荣(Xia，1998：9)。更值得注意的是，都市视点、消费主义偏向、地区发展不平衡和以工、青、妇、农为对象的报纸的发行量下滑。不过，这些问题不但在有关结构调整的文献中被遗忘，而且市场合理化运动加剧了这些问题的严重性。