米红、赵婧、杨贞贞
内容提要：浙江省在2008年4月作出了《关于全面改善民生促进社会和谐的决定》，提出“到2012年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”。但目前，城乡居民的养老保障差异较大。建立完善的农村居民养老保障体系是实现统筹城乡社会保障体系的关键所在。基于此，本文以“有限财政”责任理念作支撑，运用国民生命表技术、保险精算技术、人口预测技术、基金运营平衡与风险分析方法等理论知识，对浙江省的农村居民养老保障从制度设计到政策路径仿真和基金运营风险等作定量研究，为政策实施提供数据参考。
关键词：农村居民养老保险；有限财政责任；政策仿真；基金预测
一、问题的提出
当前，浙江正处于全面建设小康社会的关键时期，加快推进基本公共服务均等化，是贯彻落实科学发展观、促进社会和谐的内在要求，对缩小城乡区域发展差距、促进经济社会协调发展等具有重大意义。我省自2003年以来，一直以基本公共服务均等化为目标，将更多的财力、人力、物力投向农村、欠发达地区和低收入群体，极大地改变了这些地方和群体的社会事业发展滞后、公共需求得不到满足的状况，基本公共服务均等化程度不断提高。
但总体来看，城乡之间差距还比较大，特别是城乡社会保障存在较大制度性差异，城镇以五大社会保险为主体的制度体系日臻完善；农村社会保障制度则存在许多制度性缺陷，保障水平也远低于城镇。
与此同时，启动消费、扩大内需是我国现阶段乃至将来相当长一段时期内的一项基本国策，然而农村消费市场不能真正启动是制约我国消费的关键所在。启动农村消费，是我国扩大内需的立足点。建立健全农村社会保障制度，则是缩小城乡收入差距，启动农村消费市场的有力手段。
现阶段，新型农村社会养老保险制度还在试点阶段，没有全面铺开。养老保险作为社会保障中最重要的一块，各地在实际推行过程中，对财政压力、实施的可行性方面还有所顾虑。因此，运用仿真手段，测算浙江省全面实施新型农村养老保险制度时的财政投入和基金运营状况，并对风险作出评估是非常必要和有现实意义的。通过实证数据，来验证浙江作为一个经济强省，是否具有全面推广新农保的可行性，是能否树立政策信心，促进政策实施和推进的前提。
二、浙江省农村社会养老保障制度的发展及其现状
（一）我国农村社会保障制度现状
中国和其他国家一样，针对不同目标（包括基本生活保障、养老保障、健康保障、就业保障等）形成了不同的社会保障制度。但是，长期以来，由于特殊的政治经济等条件，我国实行的是城乡分割的二元社会保障制度。在该制度下，我国城市已经基本形成了一个比较完善的多层次的社会保障制度体系。但是，现阶段我国农村还尚未形成健全的社会保障体系，社会救济救助、养老保险、合作医疗在农村始终处于社会保障的边缘，并没有发挥其应有的社会“减震器”和“安全网”的作用，城乡之间存在着不公平的状况。
裴劲松等进一步指出了城乡社会保障之间的巨大反差。具体表现在：在城市，建立了以现代社会保障体系为核心内容的社会保障制度；在农村则实行家庭保障为主的保障制度，尚未在农村建立社会保险制度；从社会保障费的支出看，占全国人口80%左右的农民的社会保障费支出只占总数的11%，而占人口20%的城镇居民的社会保障费支出却占总数的80%；从覆盖面看，城市的覆盖率是88%以上，农村的覆盖率只有3.3%。而且由于城乡二元结构而导致户籍制度及其他障碍的客观存在，城市社会保障体系将进城务工农民拒之以外。
李迎生认为，基于社会公正的价值理念和国际经验，同时也应考虑到中国的实际，中国社会保障改革中长期存在的重城市、轻农村的倾向应当尽快改变，并实现社会保障体系的城乡衔接。赵新芬不仅论述了建立健全我国农村社会保障制度的重要性，而且还指出农村社会保障问题是中国社会保障体系中的重点及难点。
从以上研究可以看出，“银发浪潮”的背景下农村社会养老保障制度的建立以及完善，不仅是一个重要的理论命题，同时也是一个重大的实践命题，关系到农村的改革、发展以及社会的稳定。
胡锦涛同志在党的十七大报告中明确指出，要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民的基本生活”，并进一步指出，“探索建立农村养老保险制度”。
从上述重要的论述可以看出，农村社会养老保障事业已经进入了中央政府高度重视的关键发展阶段。
（二）浙江省农村社会养老保险制度现状
1.浙江省社会保障制度现状
经过50多年的发展，浙江省社会保障制度的建设取得了巨大的进步，社会保险覆盖面不断扩大，新型农村合作医疗制度稳步推进，低保政策不断完善。浙江省的不少改革还走在全国前列，有浙江特色，这对推进城乡经济一体化，建设覆盖城乡居民的社会保障体系有很大的作用。
但是我们应该看到，社会保障制度的建设是一项庞大而又复杂的系统工程，要在未来十年内实现所有保障项目的全覆盖，在目前的社会经济条件下，任务是十分艰巨的，难度也是非常大的。王晓琴等在分析浙江省社会保障水平与经济发展的适应性研究时也指出，24年来虽然浙江省的社会保障支出规模在逐渐增加，但是其社会保障水平低于全国社会保障平均水平，并自2000年以来出现低水平倒退现象。
同时，我们还应该看到，浙江省已经进入“老龄化”社会，且老龄化程度依然在加深。
考虑到浙江省特定的政治、经济、人口等因素，加之全国对农村社会养老保障呼声的日益高涨，因此，在有限资源的条件下，加快建立健全起与经济发展水平相适应的、覆盖农村居民的农村社会养老保险不仅关系到浙江省社会的发展与稳定，其对中国农村社会养老保障制度的建立也会起一定的示范推动作用。
2.浙江省农村社会养老保险的发展及其现状
浙江省的农村社会养老保险是根据国务院国发〔1991〕33号文件精神逐步发展起来的。1992年4月25日，浙江省发出了《关于部分地区进行农村社会养老保险制度改革试点的通知》。试点工作逐渐铺展开来，并受到浙江省政府的足够重视，这项工作被作为建立市场经济体系的重要配套措施。
经过10多年的发展，浙江省农村社会养老取得了一些成果。到2002年底，农村养老保险已经覆盖全省96%的乡镇，85%的行政村，累计投保人数570万人，人均缴费400多元，农保基金累计总额23亿元。
在肯定取得的成果的同时，我们还应该看到存在的问题。杨翠迎通过对浙江省农村社会养老保障的实地调查认为，当前城镇发达地区农村存在着农村社会养老保险、被征地农民保障、农民工养老保险及城镇企业职工养老保险等多种制度，但是农村社会养老保险不但新参保人数少而且有大量退保现象，农村社会养老保险开始萎缩。她的调查还发现纯农民是社会保险的盲区。如何加强对农村社会养老保险制度创新成为关键。
浙江省在2008年4月作出了《关于全面改善民生促进社会和谐的决定》，提出“到2012年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”。可以看出，农村社会养老保障制度受到了浙江省政府的足够重视。
在推进浙江省农村社会养老保险制度时，我们还要注意到由于经济发展、人口因素等社会环境而带来的保障水平的地区差异性。以浙江省丽水市为例，其农村社会养老险覆盖率仅为15.6%；平均月领取养老金仅为4.9元。这类发达地区中欠发达区域的农村社会养老保险工作的推进便成了构筑覆盖城乡居民社会保障制度的薄弱点。
三、基于有限财政理念构建覆盖农村居民的动态的稳健型的新型农村社会养老保险制度
基于浙江省经济、人口等因素，以及农村社会养老保险构筑的艰巨性、复杂性，本文提出了基于有限财政责任理念，运用国民生命表技术、保险精算技术、人口预测技术、基金运营平衡与风险分析方法等理论知识来探讨构筑覆盖农村居民的动态的稳健型的农村社会养老保险制度。
所谓“有限财政”，是指政府对农保所提供的保险费补贴和承担的养老金支付风险是在特定人群与特定时段内的一种限额限时责任。这种责任是基于我国农村人口结构、人口发展阶段和人口变动特征以及未来我国城乡经济发展的区域特征和中央财政转移支付能力的发展预测分析等因素，在科学的精算和预测方法下进行测算的，以确保政府的财政责任在有限的时段内安全地无风险地度过人口未来的养老金领取高峰期。有限财政责任理论的提出与研究，既考虑到目前政府财政资金不足、农村居民的缴费能力较低的现实情况，又以我国农村1950-1958年及1962-1973年两次生育高峰期出生人群的养老问题为着重研究对象。有限财政并不与财政对养老待遇终身享受承担基金支付的兜底作用相违背。所谓的“动态”就是考虑到人口经济发展规律，运用科学的精算和预测方法对未来的发展趋势进行系统仿真。
农村社会养老保险属于缴费型社会保险，政府必须承担责任，但是政府的责任是有限的，是适度的，对将来发生的风险必须是可以掌控的。主要体现在应该充分考虑到政府财力有限、农村人口规模大、未来经济发展的不确定性因素等风险，保证政府对农保制度的财政投入应该是在政府财政能力可承受的范围之内的。在该制度设计中，政府的财政补贴主要分成三部分：一是在缴费期间的进口补贴。进口补贴是政府按比例对45～59岁农民进行补贴，计入统筹账户，目的是用来增加农民参保的积极性。根据已有调查，如果政府进行适当的补贴，农民的参保意愿将大幅度提高。二是针对60岁以上农民在领取期的出口补贴。出口补贴用于补齐个人账户积累额度的能够领取期间与平均预期寿命应领期限之间的差额，考虑到预期寿命已经延长，并且用来提前化解部分财政风险，由国家进行补贴。三是用来弥补通货膨胀等因素而造成的财政缺口补贴。一方面，是弥补制度设计中每年领取额是相等的制度缺陷，根据物价指数进行浮动；另一方面，如果有部分地区发生突发性事件，造成部分农民不能按时缴纳参保费用，就可以由政府进行财政补贴。
基于有限财政理念的农村养老保险制度，主要有以下优越性：第一，制度可持续性强。由于国家对参保农民进行补贴，农民的参保意愿会因此加强，从而参保人数会增加，退保人数下降，最终增强了农保制度的可持续。
第二，有限的缴费水平在农民可承受的能力之内。对45岁进入的参保人，同样，根据浙江大学人口与社会保障仿真课题组以往的大量问卷调查显示，以农村该地区上一年的农村人均纯收入的8%为缴费标准，从比例上看，应该在农民的可承受能力之内。
第三，保障水平能够满足基本生活需要。由于采取个人缴费与国家补贴相结合的形式，有个人账户和统筹账户，虽然保障水平有限，但是根据设定的标准，如低保线上浮30%，或农村人均纯收入的20%～30%，应该可以满足基本生活需要。之所以选择以上领取标准，是因为农村社会养老保险制度是一项后发制度，在此之前已经有农村低保、新型农村合作医疗、被征地农民养老保险等项制度相继出台。因此，本课题组在以往为北京、天津、宁夏、青岛、嘉兴等地新型农村养老保险制度设计的过程中，基于大量的问卷调查、数据挖掘和聚类等定量和定性的研究，分别就该问题从农村人均纯收入和农村最低生活保障线两个指标进行了深入的分析，并综合不同农村地区个人缴费意愿和政府有限财政责任、基金风险控制等因素的综合研究，本课题组认为60岁以上农村老人的待遇领取标准以农村最低生活保障线的130%或农村人均纯收入的20%～30%是最适宜的。
第四，既体现了政府的责任，财政压力又在政府可承受的范围内。由于政府的责任是分人群和分时间段的，财政的投入预算主要也是要保证在两次生育高峰带来的养老人群的养老金的无风险支付。所以这种限额限时的有限财政投入比起完全财政投入对政府的压力应该小很多，经过预测在政府可承受的范围内。
综合来看，有限财政是广覆盖、分层次、有差别、可持续的养老保险制度的阶段性体现，着重的就是针对现行农村养老保险制度面临的问题和缺陷，在中国人口老龄化的趋势下，能够无风险地建立、实施和推行，并在2020年实现城乡覆盖，并最终实现社会养老保险制度的城乡统一。
鉴于具体的政策创新应体现在有限的缴费水平、有限的财政投入和可持续的保障水平的量化分析上，因此，本文就这些制度参数的特征及其变化进行了模式识别和政策仿真分析。