书城政治责任政府:从权力本位到责任本位
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第28章 我国行政问责制度(4)

由于我国省级政府与市级及以下政府工作重点的差异,从颁布等级上看,省级出台的问责办法还较为少见,以市级(含直辖市与计划单列市)政府居多。因而,现以市级层面为例,抽取较为典型的城市所颁布的普遍意义上的政府行政问责办法,对其中的几个重要因素进行分析。

统计并没有涵盖全国所有市级政府问责制的文本情况,但其内容基本上可以反映出我国政府问责制这几个方面的状况。通过对各市问责制度文本的分析,可归纳为如下几个方面:

第一,问责依据。从各地问责暂行办法的依据可以看到,目前问责制的主要法理依据有《国家公务员暂行条例》(1993.10.1)、《中华人民共和国行政处罚法》(1996.3.17)、《中华人民共和国行政监察法》(1997.5.9)、《党政领导干部选拔任用工作条例》(2003.7.23)、《中国共产党纪律处分条例》(2004.2.18)、《党政领导干部辞职暂行规定》(2004.4.20)、《中华人民共和国行政许可法》(2004.7.1)、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(2004.10.27修正)等。其中《国家公务员暂行条例》和《中华人民共和国行政监察法》基本上是各地问责办法共同性的法理依据。其他依据各地有所不同,这也是造成各地问责办法存在较大差异的原因之一。

第二,问责主体。大多数办法规定问责主体仅限于本级人民政府,这种问责制度大多数为地方规章层面,无法对市级以上主体进行规定;少数地方包括了各级机关,如《昆明市国家行政机关及其公务员行政不作为问责办法》将问责主体规定为各级国家行政机关和行政监察机关;只有个别地方涉及系统外的行政主体,如《湘潭市行政问责暂行办法》规定为公民、法人或其他组织,上级行政机关及其负责人。

第三,问责客体。有些办法规定问责客体为作为一个整体的政府以及作为个体的政府工作人员,大多数办法仅指后者。但个体的范围有所不同,所有地方问责办法都将本级人民政府各部门行政首长列为问责客体,体现了政府问责制强调追究领导责任的新理念,但是否包含其他客体,各办法有所差异:《行政部门首长问责暂行办法》中,客体仅为政府部门行政首长;《行政首长问责暂行办法》中,客体为政府所属部门行政首长及其下级人民政府的行政首长;《行政问责暂行办法》中,客体为本级人民政府各部门和各区县人民政府的行政主要负责人或者为行政机关、法律法规授权组织或行政机关委托履行行政管理责任的组织及其公务员。

第四,信息来源。问责的信息来源较为广泛,包括:①公民、法人或其他组织的检举、控告、投诉;②副市长、市长助理、秘书提出的问责建议;③新闻媒体曝光;④上级机关的指示、批示;⑤人大代表、政协委员的问责建议;⑥行政执法和执法监督机关的问责建议;⑦司法机关的问责建议;⑧工作考核评估结果;⑨舆论监督的事实与建议等。尽管各办法都规定了问责信息最普遍的来源渠道,但各地规定也不一致,少的仅有五条渠道,多的达九条以上。有个别地方最后一条规定为:其他有关途径。这样的“兜底条款”可将列举难以穷尽的特殊信息来源纳入其中。

第五,问责方式。政府行政问责方式主要有:①取消当年评优评先资格;②诫勉警告;③责令限期整改;④责令书面检查;⑤责令公开道歉;⑥通报批评;⑦责令辞职;⑧建议免职。各问责办法有着一些相同的问责方式,却也有其不同于其他地方的特殊方式。尤其有两点值得注意:一是有些地方的问责办法将行政处分当作问责方式中的一种由行政组织来处理,有些地方将其另作为违反政纪之后的处理方式,移交监察机关处理的方式。二是有些地方的问责办法中将劝其引咎辞职列入问责方式中,有些地方明确规定引咎辞职作为特殊的处理方式,不依该问责办法的规定追究责任,如《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》第十八条。在问责过程中需追究纪律或法律责任的,移送相关机关处理。

第六,问责救济。各办法中采用的问责救济办法为陈述、申辩、申诉、复核等几种。各地也不尽相同,有些地方对救济方式规定较全面,有些地方规定方式较少。行政复议是行政救济中最重要的手段,申诉与复核这一救济方式已被大多数办法采用,成为问责程序中一个不可缺少的环节。在对复核的规定上,大多数地方采取一次复核制,而昆明与太原允许二次复核。另外,重庆规定在复核期间原追责决定中止执行,长沙规定行政问责处理决定继续执行,天津规定行政处分一般不停止执行,而大多数地方对该环节并无具体规定。

第七,问责范围。在问责范围上,各地问责办法规定都较为详细,基本涉及了过错问责与非过错问责,对不作为、乱作为的各种情形都进行了列举。但对问责情形的列举各地有不同的方式,基本可见以下三种:

(1)按问责对象来看,可以分为行政问责对象本身存在的问责情形和行政问责对象所管辖的部门或所负责的工作范围存在的情形,如《天津市人民政府行政问责试行办法》第七条规定了12种行政问责对象存在追究责任的情形,第八条规定了7种行政问责对象所管辖的部门或所负责的工作范围存在追究责任的情形。

长沙市与太原市的问责办法也是照此来规定问责情形。

(2)按行政事项来划分,如《湘潭市行政问责暂行办法》将其分为:①行政决策中的问责情形;②执行行政决策中的问责情形;③实施行政许可过程中的问责情形;④实行行政征收过程中的问责情形;⑤实施行政检查过程中的情形;⑥实施行政处罚过程中的情形;⑦采取行政强制措施过程中的情形;⑧履行行政复议职责过程中的情形;⑨其他情形。

(3)按责任性质划分,如《成都市行政首长问责暂行办法》将其分为:①对执行不力问责;②对违规决策和决策失误问责;③对效能低下问责;④对违法行政问责;⑤对监管不力问责;⑥对财经问题问责;⑦对稳定问题问责;⑧其他问责规定。

第八,问责程序。

2009年7月中共中央国务院颁布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,这是我国问责制建设的一个重大突破,它标志着我国的问责制建设从地方层面发展到中央与国家层面,对地方党政机关的问责制建设具有统领性的制度引导作用。这项《规定》具有一系列重大的发展,问责对象从政府领导扩展到党委领导。党委是我国各级政权的权力核心,党委领导是我国各级政权的主要负责人。但是,近些年来我国各地问责制针对的对象主要是政府领导,这不仅造成严重的政治不公现象,而且权力核心没有受到有效的责任约束。由于我国党委实行集体领导制,党委以集体的形式对重大决策承担责任,这种体制有利于防止个别领导的独断专行,但也容易导致以集体决策的名义推卸责任。因此,加强对党委领导的问责是我国执政党建设的重要内容,《规定》的问责对象从政府扩展到党委是我国政治问责制度不断完善的重大发展。

《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》规定如下七种情形党政领导干部将受到问责:

(一)决策严重失误,造成重大损失或者恶劣影响的;

(二)因工作失职,致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的;

(三)政府职能部门管理、监督不力,在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的;

(四)在行政活动中滥用职权,强令、授意实施违法行政行为,或者不作为,引发群体性事件或者其他重大事件的;

(五)对群体性、突发性事件处置失当,导致事态恶化,造成恶劣影响的;

(六)违反干部选拔任用工作有关规定,导致用人失察、失误,造成恶劣影响的;

(七)其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。

《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》规定了五种问责方式,包括:责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。

同时明确,如果存在干扰、阻碍问责调查的;弄虚作假、隐瞒事实真相的;对检举人、控告人打击、报复、陷害的,将从重问责。《规定》也明确了从轻问责的情形,如果领导干部主动采取措施,有效避免损失或者挽回影响的;积极配合问责调查,并且主动承担责任的,可从轻问责。

《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的解释单位是中央纪委与中央组织部。把中央纪委作为第一解释单位事实上确立了纪委在我国党政问责制度中的主导地位。责任政府建设是一项巨大的、复杂的工程,要有一职能部门具体推动、组织这项制度的建设,纪委应该担负起这项职责,成为我国责任政府建设的综合领导机构。