第二节 理解地方治理的两种维度：横向的多中心治理与政府间的纵向分权治理
一、横向的多中心治理
地方治理概念的提出最为明显的效应就是治理主体的多元化，它意味着公共事务不再仅仅是政府统领的范畴，非政府组织甚至包括私人部门在内的一系列公共行为主体正在以多元的模式承担着对共同事务管理的责任，形成了“分散化的公共治理”或“多中心治理”的格局。因此，地方治理的发展可以视为国家、市场、公民社会三者之间权力结构和权力关系重新调整与塑造的过程，它强调政府与公民、市场和社会组织合作治理的网络结构。主要体现在以下三个层面：
1．公民参与
治理，尤其是善治实际上是“国家的权力向社会的回归”，“是一个还政于民的过程”，体现的是政府与公民之间的积极而有成效的合作，因此，正如有学者所说的“地方治理是公民参与公共生活和公共事务管理的天然实验场”。地方治理的理念及其分权化的制度设计为公民进入并影响地方公共政策过程开辟了广阔的空间，它所要求的不是简单地将权力下放给正式的地方政府，而是积极地将地方居民纳入到其社区的治理之中。伴随着公民社会不断发展强大，公民越来越成为地方治理发展的参与主体之一，公民参与地方治理的角色主要有：
（1）地方选举的投票者；（2）公共服务的享有者或消费者；（3）表达一定利益取向，影响特定公共政策的社区公民；（4）参与社区公共服务提供，成为政府共同生产公共服务的合作伙伴。
就公民参与对地方治理发展的重要意义来看，学者们从多个角度进行了归纳。Barbara Carroll 等人从五个方面概述了公民参与对于公共利益的体现和地方治理绩效的积极意义。其一，公民公共参与能够提高政治系统的代表性和回应能力；其二，公共参与能够增进政府与公民之间的相互了解和信任，消除二者间的疏离感；其三，公共参与可以增进政治团结和社区整合，通过合作网络实现地方公共事务的共同治理；其四，公共参与可以促进政府政策制定和执行的合法化，并使公民更加理解和服从公共政策；其五，公共参与能够发展公民个人的思想感情与行动力量，体验公共生活的价值，引导和促进公民政治参与文化的发展。
近年来，发达国家将地方自治政府的部分权力向基层社区下放，由社区居民组成的各种社会团体（邻里法人、邻里协会、邻里社区协会等）自主管理自己的事务。戴维·奥斯本和特德·盖布勒指出，“我们的各级政府开始把公共服务的所有权和管理权从官僚和专业人士手中夺回来交给社区。”而地方治理运动倡导公民广泛参与，具有三个方面的重要功能：（1）开启双向社会沟通渠道，征求和获取有关公共政策的信息，以便政府明确界定公共政策问题，厘清公共政策目标；（2）授权于社区公民，推动地方政府与公民组织分享公共政策制定和执行的权力，使公民能够在关系到社区发展的重大决定拥有影响力；（3）以契约、协议、自愿救助、公益慈善等多种参与方式，直接投入社区公共服务的生产，承担起社区一部分公共事务的管理责任。
2．市场机制
作为地方治理重要内容之一的新公共管理运动的一个主要特征是“将市场机制引入公共服务组织的运作中来，即实行公共服务的市场化”。市场取向的行政改革对于传统的政府公共管理模式是一场巨大的变革，它已经并将继续对政府公共管理产生深远的影响。它主要有以下几种模式：一是私有化。私有化，是指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方。其中最主要的形式是出售国有企业。二是公共服务的付费制。该模式认为，对于一些公共服务应当采取收费的方式，其主要目的是想通过付费把价格机制引入到公共服务中来。三是竞争与合同制。把竞争机制引入公共服务领域最常见的途径是采用合同制，即由公共部门和政府作为顾客与委托人，同代理人即那些真正提供服务的组织（公营的或私营的）签订合同。
政府的职责是确定需要什么、签订合同并监督绩效，具体的服务则由缔约的另一方来提供。这样政府就成为真正的管理者，而不再是提供者。合同制对政府起到了“卸载”的作用。四是内部市场。内部市场是市场机制中应用范围比较窄的一种方式，其最大的特点就是将提供公共服务的政府部门人为地划分为生产者和购买者两方，这样在政府组织内部就产生了“生产者”和“消费者”两个角色。它主要是在英国行政改革中得到了广泛的应用，并成为英国行政改革的一大特点。五是自由化与放松管制。自由化主要体现为放松管制。这在北美的行政改革中比较盛行。其基本的观念是“政府无效率的主要原因是对管理层进行干预控制的内部规制和规则的数量太多，它们包括人事规则、僵化的付酬制度、预算规则、具有约束性的采购法则以及许多别的规制。基本的假设是，如果公共组织能够清除这些清规戒律，它就能更加具有灵活性和效率”。放松管制包括放松市场管制、社会管制和行业管制等，其重点是放松市场管制。
3．社会组织
地方治理的兴起从整个社会的治理结构上打破了国家和政府对权力资源的垄断。正如美国政治学者罗伯特·达尔认为，政治资源的配置方式直接影响着政府公共权力的治理边界。在传统的农业社会，政治资源呈“累积-集中”式散布，政府能轻而易举地垄断社会中重要的政治资源，由此所导致的社会利益分化不足使其自身难以孕育出成熟的、能够染指公共事务治理的非政府组织，社会权力不能有效地制约公共权力，政府成了公共事务治理的核心力量；而在现代工业社会，政治资源呈“弥散-辐射”式散布，非政府组织能够在政治资源的配置中占有一席之地，这样，多元利益中政治的“合法印章”就使得原来传统的“封闭-单子”式政府逐渐演变成了现代的“开放-参与”式政府，与此相适应，政府公共权力的治理边界不得不在适当的领域缩减，而作为社会自治力量代表的非政府组织也就自然在适当的领域扩张，并一跃成了公共事务治理领域中的“关键加入者”。
随着市场逻辑、法治理念在现代社会中的进一步扩展，传统的“自上而下”式政府权力授予模式被打破，来自“下面”的、来自“外部”的压力不仅增强了社会权力对政府公共权力的控制力度，而且也为非政府组织的发展提供了契机。大量的非政府组织纷纷开放自己的组织边界，表达组织利益，汲取资金支援，传输组织理念，一场如火如荼的“社团革命”正在全球范围内展开。
20世纪七八十年代以来，无论是在民族国家内部还是在国际社会中，民间非营利、非政府组织都以惊人的速度蓬勃发展，形成了一个遍及全球的第三领域。第三部门研究的权威学者赛拉蒙教授称之为一场全球性的“结社革命”，他指出，“如果说代议制政府是18世纪的伟大社会发明，而官僚政治是19世纪的伟大发明，那么，可以说那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新。”这些非政府组织不仅深刻改变了发达的资本主义世界，促进了社会的多元化、民主化发展，也在很大程度上推动了治理理论的形成，成为社会科学研究中一个引人注目的分析概念，地方治理作为治理理论的一个分支，遂成为讨论公共事务的一种新的分析框架。
二、政府间的纵向分权与治理
1．分权化改革
地方治理发展的每一个步骤都离不开分权结构的支撑，因此，分权化改革也就成了地方治理的重要内容之一。
按照罗伯特·贝内特的解释，分权化首先表现为在各级政府之间和政府部门之间围绕政治与决策权、事权与财权分配而进行的权力、责任转移过程，它主要表现为权力在政府间平行或垂直移动的过程，具有府际间权力、利益关系调整的属性；其次是指不同层级政府部门在公共事务管理和公共服务中，将相关权力、责任向市场组织与公民社会转移的过程，表现为政府、市场和公民社会的关系结构。
在分权化改革进程中，政府创造了多种分权形式，从权力的属性和影响的主要领域划分，分权的主要类型包括：政治性分权，体现为在政府体制的构造结构上政治权力的划分与制衡；地理空间分权，旨在促进地方公共服务资源有效利用及治理网络体系发展；市场化分权，是分权化改革的关键部分和核心方向之一，主要通过政府保护产权，放松管制，赋予市场组织自主经营权利等方式，借助于市场组织固有的对个人偏好显示敏感的优势，发挥市场和企业组织在资源配置中的更大作用。市场化分权的途径包括民营化（privatization）、解制或放松管制（deregulation）。行政性分权也是当代政府分权化改革的另一个核心取向，它包括对多种权力和功能进行的调整。行政性分权主要的视点放在政府内层级和功能间的有关权力和利益的分割上。Cohen，J．and S．Peterson 将行政性分权的主要形式归纳为三种形式：行政权的非集中化或分散化（deconcentration）、权力下放（devolution）、委托与授权（delegation）。
20世纪80年代以来，伴随着单一制国家的地方分权改革，世界各国的地方治理呈现出趋同的发展趋势。联合国1999年的一项报告显示，在调查的75个国家中，有63个国家积极寻求分权政策，将许多功能和责任移交给地方政府。
不仅联邦制国家尊重地方自治和实行法定分权，许多单一制国家也朝着“准联邦制”的方向发展，地方政府的权力自主性明显增强。不论是美国的“竞争型联邦制”、德国的“合作型联邦制”，还是英国的“完全地方自治”、法国和日本的“不完全地方自治”，经过制度变革，目前已经成为越来越类似的地方治理制度，并且大都由国家立法和规章予以确定。主要表现为：（1）法律授予地方层次的政府组织以自治地位；（2）对组织机构设立明确的管辖权和功能范围或边界；（3）将行使特定公共事务所涉及的计划、决策和管理权力转移并授予地方自治组织；（4）授权这些组织雇用自己的工作人员；（5）制定有关地方组织与政府体系中其他组织互动的规则；（6）允许地方自治组织从一些特定的、具有指定用途的资源中提取财政收入，如财产税、商用农产品税、证照税、公用设施收费，其资源还可以来源于中央部委提供的补贴和贷款；（7）授权地方组织建立和管理自己的预算、会计、审计和评估系统。
2．地方政府重组
地方政府重组是地方治理实践的重要组成部分，它是地方治理发展的组织制度保障。地方政府重组是指为了适应内外环境变化的要求，在中央（联邦）政府和省（州）政府的推动和支持下，地方政府进行的组织结构、权力关系、决策方式、管理功能重新调整和建构的改革过程，它包含着一系列为创新地方政府组织体系而进行的多层面的改革措施。
一是从地方政府重组的主要领域看，地方政府重组围绕着两个基本方面展开：（1）地方政府组织结构（structure）调整，即在法律规范制定的基础上，通过地方建制调整、地方政府层级重新划分、地方政府部门新建或合并等政策议程，更有效地发挥地方政府在整合资源、提高公共问题解决效率方面的重要作用；（2）地方政府组织的管理功能（function）调整，即适应环境的要求，地方政府在将公共服务提供分权给私营组织、社区组织的同时，不断强化战略管理、促进地方和区域经济发展，反贫困与遏制社会排斥，增强沟通、对话、斡旋与控制冲突等方面的职能。
二是从地方政府重组的主要内容看，它涉及地方行政区域重新划分、地方政府机构的重新设计与建制、政府间机构关系调整和资源分享、分配结构再造等。
B．Dente和F．Kjellberg 在观察和比较西方发达国家20世纪80年代以来的地三是从地方政府重组的制度变迁路径看，它包括自上而下的由国家级政府直接推动的重组，以及由地方政府组织创新力量自下而上地要求高层政府修改法律，进行组织结构调整。
3．政府间合作机制的形成
传统的政府间合作建立在行政等级制基础上，各级政府的法律地位和权利义务具有不平等性。20世纪80年代以来，在全球范围内，中央政府与地方政府之间正在形成新型合作关系，即在地方自治和法定分权的基础上，通过自愿性的政策协调和财政补贴建立伙伴合作关系。随着现代社会管理的日益复杂化，中央政府和地方政府的管理职责都越来越繁重。中央政府职责范围内的许多经济和社会管理职能，必须通过地方自治政府才能更好地执行和实施。可是，这些事项并不属于地方自治政府的分内职责。加之地方自治政府的财力和人员有限，无力履行自身职责之外的其他事项，无法承担社会发展所额外附加的政府职能。
为此，中央政府通过财政专项补助的方式，促使地方政府支持并执行中央政策。