安体富、高培勇（1993）的论文为我国财政理论界完成了一件大事，就是在国内第一次明确界定了市场经济条件下财政职能的范围，并与计划经济体制下的财政职能进行比较，提出了按照公共财政的理念，实现从“生产建设财政”向“公共财政”转变的方向。
（二）公共财政与双元财政
然而，要从生产建设财政走向纯粹的公共财政，无论是在理论上，还是在实践上，并非一朝一夕可以完成的事情。那么是否存在着一种处于生产建设财政与公共财政之间的过渡模式？
叶振鹏和张馨等人提出了一种所谓的“双元财政”模式。叶振鹏（1993）提出可以把国家财政分为两个部分，即公共财政和国有资产财政，其中公共财政就是政府经费预算，而国有资产财政就是国有资产经营预算。随后，叶振鹏和张馨（1993）的会议论文“论双元财政”明确提出了双元财政的概念，认为在市场经济条件下，我国财政将形成一种双元财政模式，即处于市场之外的公共财政与处于市场之内的国有资产财政两个部分。
1993年11月14日，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出：“改进和规范复式预算制度。
建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算。”
上述文字表明“双元财政”得到了中央政府的肯定，同时也为“公共财政”理念和制度的确立铺平了道路。
“双元财政”的提出是我国学者的一个理论创新，但需要指出，双元财政仅仅是我国在计划经济的背景下向市场经济转型过程中的一种过渡形式，而非财政体制转型的最终目标，最终目标是建立真正与市场经济相匹配的公共财政。
刘迎秋（1994）对国家财政与国有资产管理二位一体的模式提出了批评，他指出：若把国家财政当作国有资产的所有者的代表，有关财政的制度规定本身就把非国有资产所有者摆在了一个与国有资产所有者不平等的地位，而一旦在制度上承认了上述关系，就等于承认了全社会不同财产所有者间的不平等竞争关系是一种合法关系。而只要我们在制度上强制贯彻这种关系，发展市场经济就必然是一种根本无法实现的空话。
要使我国财政体制跟上市场经济体制建设和国民经济发展的需要，要使我国财政工作有力地推动全社会和整个国民经济的更快发展，我们还必须确立一个更高的目标，实现国家财政向纯粹公共财政的转变。
张馨（2001）对上述批评做出了回应，并对公共财政与双元财政的关系进行了全面分析，他认为：主张双元财政与主张公共财政，从根本上看是同一的。双元财政是对于现实的财政问题的解决，是一种过渡性的解决办法，其最终目标仍将是建立公共财政。如果不经过双元财政模式的过渡，公共财政的改革目标最终将无法实现，或者即使实现了，所经历的艰难险阻和付出的代价也要大得多。数十年的计划经济，使得国有经济占据了整个国民经济的绝大部分比重。改革使我国经济市场化程度加深，国有经济中的一般经营性和竞争性的部分愈益面临着直接的市场竞争压力。20余年来，如何使这部分国有企业摆脱政府的羁绊和干预而真正进入市场，能够独立自主地开展市场竞争活动和形成应有的市场盈利能力，从而在市场竞争中存活下来，一直是改革的重要的乃至关键性的课题。对国有企业的税后利润上缴（包括所谓的经营性亏损补贴）与营利性投资活动仍然构成了我国财政活动的一个部分。但是，它们是营利性的财政活动，而不是公共性活动，即它们不是非市场性的公共财政活动，而只是市场性的国有资本财政活动，这就是我们提出双元财政论的实践依据之所在。
经过20余年的改革实践，人们已经越来越清楚地认识到，在市场经济条件下，政府是不应当介入一般经营性和竞争性领域的。政府已经明确提出了退出这些领域的要求。而退出一般经营性和竞争性领域，其实质也就是退出市场领域。这反映到财政上来，就是其国有资本性质的部分将逐渐减少，或者说是处于萎缩和消失的过程之中，届时所余下的大体上只有公共性质的部分。因此，就其趋势可以说，政府退出市场领域之日，也就是财政完全转到公共财政模式上来之时。正是从这个意义上讲，双元财政只是一个中间模式，是最终实现公共财政模式的过渡状态。
从我国的政策实践来看，尽管1993年就提出了要建立公共预算和国有资产经营预算，也就是说要把国有资产经营预算从公共预算中分离出来，但事实上，国务院直到2007年才正式提出建立国有资本经营预算制度，中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施。这一方面显示出政策实践有时候会较大幅度地落后于理论发展；另一方面，也表明双元财政模式在我国实现纯粹的公共财政模式以前，将持续较长一段时间。
（三）公共财政理念的确立
公共财政和双元财政的提出，在国内引起了广泛的论战，特别是20世纪90年代中期，一些学者对公共财政提出了强烈批评，其中比较典型的观点是：他们主张用“公共财政理论”或“公共产品理论”去代替“国家分配论”。也就是说用西方财政学者所提倡的“政府财政论”替代“国家分配论”。西方公共财政理论的不足之处是没有明确回答财政分配的主体是什么，财政同谁有着本质联系，财政在社会再生产中处于什么样的地位，起着什么样的作用等重大的理论问题和现实问题。如果完全用公共财政理论代替国家分配论，其结果势必导致国家财政作用领域的范围过分缩小，国家宏观调控经济功能的减弱和财政完全退出生产领域的局面。这同我国社会主义市场经济以公有制为主体，市场在国家宏观调控下对资源配置起基础作用的特征相悖。
然而，上述对于公共财政的批评是站不住脚的。我们在第一节已经分析过公共财政的范围，即公共财政的三大职能，分别是资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。这三大职能对公共财政的范围做出了界定，也体现了财政在进行宏观调控和介入那些存在市场失灵的生产领域的重要性和必要性。
张馨（1997）针对当时国内理论界对公共财政的各种批评和争论，对公共财政问题进行了梳理。他认为：“市场经济要求的是公共财政，只有公共财政才能适应于、服务于并有利于市场经济的存在和发展，公共财政是为市场提供‘公共’服务并弥补市场失效的国家财政，它受‘公共’的规范、决定和制约。”进而他指出，我国财政种种弊端的根源就在于“没有健全完善的政治程序和制度的约束与限制”。因而，“为了我国正常的市场秩序早日建成，为了从根本上克服目前财政的种种问题，改进我国财政活动中的政治运作程序，使之对公共性质的政府财政行为具有根本约束力，应是我国财政工作的当务之急”。
在此基础上，张馨的专着《公共财政论纲》于1999年出版，该书对公共财政的基本特征、理论内涵以及发展历史做了系统的论述，标志着我国公共财政理论体系的形成。
尽管争论不断，但公共财政的理念也因此变得更加清晰，更加有说服力，并最终得到了政府部门的认同。1998年，在全国财政工作会议上，财政部长项怀诚做了名为《准确把握形势继续实行积极的财政政策》的讲话，指出：转变财政职能，优化支出结构，初步建立公共财政的基本框架。我国现行财政支出范围是从计划经济体制下演变而来的，同建立社会主义市场经济要求相比，还有很多不相适应的地方，主要是财政供给“越位”和“缺位”并存。财政供给范围过大，包揽过多，几乎覆盖了社会再生产过程的各个领域和事务，特别是向竞争性生产建设领域的过多延伸，远远超出了政府职能范围，而应由政府承担的一些社会公共需要却无力保障。因此，从社会主义市场经济发展和政府职能转变的客观需要出发，调整支出结构势在必行。从总体上讲，调整和优化支出结构，建立公共财政的基本框架，必须符合市场经济的一般规则，财政预算的范围、结构和方法必须与政府职能的范围和方向相适应，要充分体现满足社会公共需要、服从政府职能转变以及与我国国情及财力水平相适应的原则。调整和优化支出结构要有紧迫感。财政资金要逐步退出生产性和竞争性领域，各级财政都要大幅度减少财政预算中的生产性基建投资和企业挖潜改造资金；调整下来的资金要用于保证国有企业下岗职工基本生活和再就业经费等目前急需安排的重点支出。
项怀诚的讲话表明，“公共财政”终于被政府部门赋予合法身份，这一事件，无论是对于我国财政制度向公共财政模式的转型，还是对于公共财政理论在国内的发展，都具有重大意义。
2000年10月11日，中共十五届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，其中进一步明确将“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”作为第十个五年计划财政改革的重要目标。
2003年10月14日，中共十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了“分步实施税收制度改革。推进财政管理体制改革。健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任”，把健全公共财政体制作为完善社会主义市场经济体制的一个重要组成部分。
从1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要建立公共预算和国有资产经营预算，到1998年全国财政工作会议上项怀诚提出要建立公共财政基本框架，到2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出把健全公共财政体制作为完善社会主义市场经济体制的一个重要组成部分，经历了整整10年时间，公共财政也从当年一个饱受争议的词汇转变为一个国家共同的理念。
（四）公共财政理论的发展
随着公共财政理念的深入人心，我国学者对于公共财政理论的研究也不断深入，他们试图寻找我国实现公共财政的可行路径。吕炜（2006）构建了一个“政府－财政－市场”有机联系并相互协调的研究框架，他认为“现代公共财政是政府与市场妥协的产物，对公共财政的研究应该兼顾市场变动与政府变动两个方面”，他指出：通常的观点认为，公共财政活动的主要矛盾是市场，政府只是从属的次要矛盾，对公共财政的性质、范围和规模等方面的认识和实践，更倾向于从市场的单视角进行考虑。需要特别强调的是，虽然公共财政是伴随着市场经济的发展而不断发展的，因而从市场角度将更有助于考察公共财政演化过程和认识其现状，但公共财政的行为主体必须是国家（政府），它以社会管理者的身份来满足社会需求，提供、管理和分配公共范畴内的事务。如果脱离了国家（政府），公共财政就失去了在“市场－政府”对立统一关系中产生和存在的必要性、可能性，就不具备手段和工具的价值。基于这种考虑，对公共财政分析的框架有必要进行创新，即由传统的偏重“财政－市场”的逻辑，扩展到一个三位一体的“政府－财政－市场”的逻辑。只有将政府（体制、职责划分等）、公共财政（职能、范围等）和市场（发展的缺陷、天然的失灵等）有机联系起来进行分析，才可能全面认识公共财政发展中的制约和促进因素，更好地解释公共财政进程的阶段性，预测未来发展的趋势。
在这一“政府－财政－市场”三位一体的框架里，吕炜（2006）进一步讨论了转轨国家在建立公共财政过程中的问题：转轨国家的公共财政定位体现于财政公共化的过程中，这一过程由经济体制的市场化过程和政府职能的转型过程所决定，并使其相互关系变得更为复杂。转轨的最终去向是建立市场经济体制、转变政府职能，以及建立与之适应的财政体制。但在实践过程时，这种由去向目标所给出的参照标准并没有具体的路线图，而应该根据具体发展阶段中“体制市场化－政府职能转型”关系的进展进行调整。把握公共财政职能的关键在于其是否反映了既定的社会经济制度、资源配置和政府活动方式，以及财政对社会经济发展及其有效运行的适应程度。这些复杂性给转轨国家的公共财政建立提出了较西方国家更为复杂的课题，即一方面要保证财政向着公共化的方向持续推进，另一方面又要通过对转轨中的“市场－政府”关系的适应，来弥补和化解二者之间因错位、摩擦、冲突而产生的矛盾。这就决定了不同转轨国家公共财政推进的路径、速度以及财政状况都存在着巨大的差异。
在吕炜（2006）看来，尽管转轨国家有着共同的目标——建立公共财政，但由于转轨国家各自有着不同的特点，因而不存在一幅唯一的路径图给出统一的转轨步骤。
吕炜（2005）、张馨（2005）等人探讨了中国建立公共财政的路径图，在对中国财政改革与发展历程进行回顾和深刻反思的基础上，展望了下一阶段财政改革与发展的若干任务，并从中勾勒出了中国财政公共化进程的基本脉络。