制度层面的创新涉及到两个方面：一是推进城乡统筹、协调发展的制度创新；二是促进农民工与城市融合的制度创新。二者之间不可孤立存在，城乡协调发展是确保城乡资源合理分配、城乡人口自由、有序流动的关键，是农民工与城市人口融合的必要条件。没有繁荣、发达的农村，农民工与城市人口的融合是不可想象的。同样的道理，城市和谐发展也是农村保持稳定、和谐的基础，没有稳定、和谐、发达的城市，积极的社会经济要素不能流向农村，也不会带来农村的繁荣。对制度创新的探索应立足于更广的视角，从确保城乡政治、经济、社会的稳定性出发思考人口的融合。
一、制度创新的主体及动力分析
探讨制度创新需要首先明确创新是否是必须的，创新的动力来自于哪些方面？创新的主体是谁，即由谁来创新？以上问题事关制度创新效率及成败。
（一）制度创新的目标与动力
推进城乡协调发展、城市人口融合是和谐社会建设的重要组成部分。和谐的目标是多维系统，包括人的和谐，自然的和谐和社会的和谐，以及人与社会之间、人与自然之间的和谐。人与人之间的和谐要处理好人与人之间的利益分配关系；社会的和谐包括政治关系、经济关系、文化关系的和谐以及彼此之间的和谐；自然的和谐需要自然界各个组成系统之间协调发展。和谐的制度创新是渐进而复杂的系统工程，涉及到社会心理适应、道德环境变化、科教文化培育等内在制度的演进和法律、政策等社会运行规则的调整变迁，一系列内在制度是在不断改善的经济、社会条件以及政治、文化、道德环境下演化与发展的，而外在制度由制度的生产者供给，在与社会、经济环境的不断适应中，根据多数社会成员的意愿和社会前进方向进行调整，使这些制度规则能被大多数社会成员所接受并对全体社会成员具有有效的约束力。当前，在我国发展战略从非平衡向平衡过渡，社会向和谐发展的客观背景下，以体现“权益公平”的制度创新目标为：（1）农民工与城市居民有平等的公民权利。《宪法》赋予公民的权利是平等的，人人所享有的自由、平等的权利不可剥夺，在促进城乡人口融合的背景下，农村人应享有的政治、经济、文化权利与城里人平等；（2）农民工与城市居民有平等的分配权利。按照按劳分配原则，任何人都有通过诚实劳动取得劳动成果的权利，这种权利既受到市场规律的调节，又受到社会公平法则的保护。制度及规则的制定应杜绝机会主义的存在，使每个社会公民，无论他来自于农村，还是来自于城市，在获得劳动机会和取得劳动成果上皆“机会平等”；（3）农民工与城市居民有平等的公共福利权利。农村人与城里人对社会公共产品消费的机会平等，即公共财政对城乡的投入应保持相对平衡，从而缩小城乡基础条件的差距。
按照制度经济学观点：制度的效率体现在对个人机会主义的约束从而使社会资源的配置处于最佳状态。个人的行为皆是自利的，但对他人带来损害的自利行为需付出高昂代价。由此，制度的需求成为建立社会秩序的基本前提，是每个社会成员的共同需要。为社会成员共同认可的制度规则会给每个社会成员带来好处，同时，新的制度取代旧的制度能提高社会成员的福利水平，以上是制度产生和演进的动力源泉。促进城乡协调发展、城市人口融合的制度创新在于打破城乡二元体制的桎梏，有利于城乡生产要素的合理流动，提高资源的配置效率；有利于工农业之间、城乡之间协调发展，形成城乡发展中的产业互动，从而降低工业化成本，提高城市化效率。恩格斯认为，城市和乡村的对立的消灭不仅是可能的，而且已经成为工业生产本身的直接需要。只有通过城市和乡村的融合，才能清除城市的环境污染和垃圾，有利于培育城市和谐环境，确保城市健康发展。
（二）制度创新的主体与机制
促进人口融合、推进社会和谐是社会进步的客观要求。涉及先进文化、道德环境的培育，科学思想和知识的传播，科学发展理念的树立以及生活习惯、社会风俗的改善，这些方面需要社会各阶层、各利益集团及所有社会成员的共同参与和努力。内在制度的创新依赖于多个主体，是多个主体价值观念、利益取向博弈的结果，是渐进演变和发展的过程。诸如法律、政策等社会规则方面的外在制度创新主体应由制度的生产者――政府负责。在社会稳定时期，政府对制度创新是自我完善、自我调整和政府功能自我强化的过程。在社会动荡时期，政府失去对制度的调节功能，致使社会分化，各利益集团担负起对制度的改造，其结果意味着急风骤雨式的制度革命，最终带来政权的更迭。制度创新受到创新环境的制约，政府与社会力量之间相互作用，对创新的过程和结果施加影响。社会文化层面的制度创新，政府的作为在于通过引导、培育社会核心价值观，对制度文化的发展方向发挥积极的导向作用；政府对法律、政策规范的完善和调整，社会各利益集团通过“选票”方式施加影响，有时可发挥决定性的作用。
推进农民工与城市居民融合的制度创新，既涉及到社会文化层面的制度演变，更涉及到社会、经济运行规则层面的制度创新。当前，在社会成员之间收入差距拉大、区域发展极不平衡的客观背景下，外在制度的创新任务显得更为紧迫且受人关注。制度创新的主体是政府，在层级分工上，既要强化中央政权机构对完善法律、政策制度上的责任，也要加强各级地方政权主体的责任，建立有效率的制度创新激励和约束机制。推进城乡协调发展和城乡人口融合的制度创新要解决好管理体制上的城乡分割、条块分割和区域分割问题，在制度上减少地方政权的“机会主义”行为。地方政权的机会主义观念及行为对社会的稳定发展极为有害，主要表现在：一是地方官员的不良政绩观加剧城乡分割，在城乡统筹发展上总是说得多、做得少，公共资源进一步向城市集中，其结果进一步造成城市与农村在发展上的差距；二是地方保护主义对外来人口在权益维护、生活保障、文化尊重上的忽视，以及对外地同类产品的排斥导致区域分割，使区域差距进一步扩大；三是地方管理上条块分割使管理权限上移、职能重叠、责任不清，管理上的矛盾进一步激发，加重了社会成员的负担。地方政府机会主义行为不能从制度上消除，城乡统筹和城乡人口融合的目标就难于实现。对此，建立制度创新的激励和约束机制需要加强政治文明建设，从干部管理体制、政府运行机制上加快改革进程。
二、制度创新的体系
推进城乡统筹发展、人口融合的制度创新，应构建相互联系、相互协调、运行有效的制度体系。体系构成包括：一是维护全体社会成员合法权益的法律制度体系，确保公民权利受到尊重、保护。同时，法律的公正性应使所有的社会成员享有完全平等的个人权利；二是维护社会稳定、和谐及有效率运行的政策制度体系，确保市场经济体制下生产要素优化配置，社会要素合理流动，资本、技术、人力等资源在市场竞争中“机会公平”。同时，建立起维护社会和谐的利益协调机制；三是维护社会秩序、服务大众的基层事务管理体系，确保基层公共事务管理中公民正确行使好民主权利。
（一）法律体系
社会主义司法制度必须保证在全社会实现公平和正义。我国宪法明确规定了公民的基本权利，包括：（1）平等的政治权利。《宪法》第三十三条规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，这是我国公民的基本权利，也是社会主义法律制度的基本原则。公民的政治权利指公民依法享有参与国家政治生活，管理国家以及政治上表达个人见解和意见的权利，这一定义表明政治权利与作为一种政治行为的参与之间的关系。平等的政治权利含选举权与被选举权、言论自由、出版自由、集会自由、宗教信仰自由等。宪法还规定了公民的人身自由受到法律保护，即公民的人身不受非法拘捕、阻挠、搜查和审查。广义的人身自由除了公民的人身自由不受侵犯，还包括与人身自由相连的人格尊严不受侵犯和公民的住宅不受侵犯，公民的通信自由和通信秘密受法律保护。公民的人身自由是公民最基本、最起码的权利，是公民参与其他活动和享有其他各项权利的先决条件。（2）社会经济权利。指公民享有经济物质利益方面的权利，含公民的劳动权、休息权、退休权、退休人员的生活保障权和获得物质保障权。（3）文化教育权利。即公民享有文化教育方面的权利和自由，含受教育权和进行科研、文艺创作及其他文化活动自由。（4）婚姻、家庭、妇女、儿童、老人受保护的权利。法律在赋予公民权利的同时，也规定了公民应尽的义务。宪法赋予公民的权利和义务是以所有中华人民共和国公民而言，任何人在享有这些权利和义务的时候都是平等的，无论他或她所从事的职业，社会地位或拥有个人财富的多寡，也无论他或她来自于农村还是城市。
法律是维护社会公平正义的制度规则，不容许任何人凌驾于法律之上，也不允许任何超公民权利的“特权”存在。我国宪法所赋予公民的权利和义务并未区分农村与城市人的身份界限，法律制度体系的完善应从各项专业立法及地方所颁布的地方法规中与宪法保护高度的一致性，在各项具体的法律条文中取消农村公民与城市公民的身份界限，与此不相适应的法律规定要废止或修改。党的十七大进一步强调加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严和权威。当前，在行使政治权利方面，农村公民与城市公民仍然存在较大的差距，需要对相关的法律条款进行修改，这也是党的十七大提出的一项严肃的政治任务。十七大指出：人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志；保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。按照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定，全国人民代表大会按照农村每一个代表所代表的人口数四倍于城市每一个代表所代表的人口数分配；自治州、县、自治县的人民代表大会代表名额，按照农村每一个代表所代表的人口数四倍于镇每一个代表所代表的人口数原则分配；县、自治县行政区域内，镇的人口较多的，农村代表所代表的人口数同镇每一个代表所代表的人口数之比可小于四比一直至一比一。在实际选举工作中，地方各级人民代表大会代表组成结构中，真正来自于农民的代表比例更小，且选举以户籍所在地人口为准，进入城市的农民在所工作的城市没有选举权和被选举权，对与自己切身利益相关的城市事务没有发言权。当前，部分地方已出现要求修改《选举法》的呼声，其原则应本着农村人口和城市人口权利对等、按人口比例分配各级人民代表大会代表。同时，由于法律赋予了公民自由迁徙的权利，公民可选择在户籍地或居住地行使选举权或被选举权。
保护农村人口的社会经济权利，重点要健全土地法规。（1）健全法律制度，明晰土地权属。涉及土地的法律应科学界定权属关系，树立国家对土地行使权力的权威性，划分中央政府及地方各级政府的职能，避免各级政府在行使所有权时的虚拟化。同时，法律应授予并保护土地使用人完整的产权范畴内占有、使用、收益、继承、转让的权利。（2）赋予农民土地永佃权，调整土地承包关系。在现有土地承包关系基础上，赋予农民承包地的永佃关系，明确产权，允许农民行使土地租赁、继承、质押、入股、转让的权力。（3）培育土地中介，发展土地要素市场。在明晰土地产权的基础上，构建土地要素市场，发挥市场调节作用，形成合理的土地产权转让的价格机制。地方政府应探索建立土地收贮中心，对进城定居的农民采取用城市住房置换、购买的方式收贮土地，并将收贮的土地作为农村基础设施用地或推向土地市场，采取优惠的政策鼓励企业、个人取得土地产权发展集约经营。（4）完善土地规划法规，确保土地有序利用。中央及各级地方政府要制定和执行完善的国土、城市规划，实行土地用途管制制度，对国土利用进行严格的宏观管理，切实保护农用耕地，鼓励城市发展对土地的再开发利用，严格限制城市膨胀对耕地的无序占用。（5）改革土地征用制度，杜绝投机行为。国家基本建设对土地的征用要严格限定范围，杜绝商业用地实行土地征用，减少对土地的投机行为。
（二）政策体系
推动城乡统筹、人口融合的政策体系主要包括分配政策、土地政策、社会保障政策、政府公共投入和服务政策等方面。合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。对此，初次分配公平应充分发挥市场配置资源的作用，维护市场竞争秩序，增强社会效率。要通过制定相关的法律和政策维护市场竞争的公平合理，使进入市场的资本、劳动力等要素受到市场机制的充分调节、自由流动，让所有的社会成员在市场竞争中“机会公平”，通过市场竞争取得合法收入。维护市场竞争的公平性应限制各种特权利益集团对市场秩序的干扰，减少政府行政行为对市场的干预。由于农民工在个人能力、专业技巧等方面的限制，从业能力较弱；法律观念、城市生活知识欠缺，自我保护意识较低；生活方式、习惯不同，生活质量较低。农民的市民化是一项十分艰巨而系统的工程，也是一项社会工程，城市化和工业化需要大量来自于农村的产业工人，政府应对农民工的扶持加强知识、技能的培训，通过增强农民工的就业能力，提高农民工收入，创造城市就业机会公平。同时，在第二次分配层次，城市保障体系应辐射所有属地人口，将农民工群体作为重点关注对象。加快农村最低生活、养老、医疗保障体系的建立和健全，扩大覆盖面，缩小与城市人口在标准上的差距。
公正的土地政策制度是调节城乡人口收入的重要方面。当前土地政策创新应立足于确保城乡规划一体化，城乡土地利用应节约、有序、高效，以合理保护农业用地为原则展开，要建立土地政策上协调农村与城市的公平、合理的利益机制。当前，在城乡统筹发展的格局下，要确保农村土地在城市化中农民的利益不受损害，建立合理的失地农民的利益补偿机制。农村土地应推行集约化的适度规模经营，加快土地有效率的自由流动。实践证明，在现有土地制度的权属体系下，使用权层的变革难以从根本上解决现实中的矛盾和问题，土地制度的创新需要从所有权或产权层面重构权利体系。我国从法律关系上明确了土地的所有权形式，而后随着市场经济的发展引入了产权概念，但所有权与产权之间的关系在理论界存在较多的争论，在法律、政策上也没有作具体的规定。从经济学角度分析所有权与产权的异同，学界有不同的观点，有人认为产权是包括所有权在内的权力体系；也有人将产权与所有权混为一谈，不加区别。杨瑞龙认为：尽管产权与所有权都含有依法占有财产权利的意思，但却是两个不同的词。所有权与产权在经济学意义上是有区别的：其一，所有权是绝对或普遍的权利，即由法律赋予所有者的独占权对于任何人都是有约束力的，除了法律禁止，所有者可以自由行使对自己财产的各种权利；产权是相对权利，即它是不同的所有权主体在交易中形成的权利关系，这种由契约及其他方式规范的权利关系约束的是参与特定交易活动的经济主体的行为。其二，产权是一组权利，在交易中是可以分解的，如房屋租赁等。当产权分解后，所有者对所有权的行使就受到了某种限制。其三，产权与所有权相比有着更广的外延，它不仅包括通常的物权，还包括股权、债权、专利权、商标权、名誉权等其他权利形式。甚至某些不能成为所有权内容的权利，如对清新空气的享用权，也能成为产权的形式。其四，所有权通常是指财产所有者支配自己财产的权利，而产权还指人们是否有权利用自己的财产去损害他人的权益。二者是有区别的，所有权是法律赋予的对财产的独占权利，而产权是通过契约在交易过程中产生和界定的权利，在私有制度下，个人拥有土地的产权并行使了相应的自由交易、收益、使用、继承的权利，但产权并未穷尽对土地的所有权利。如政府亦对土地行使了规划、保护等多方面的权利，这说明在市场经济条件下的土地产权并非等同于我国土地制度下的所有权我国法律所规定的土地所有权属于财产所有权的范畴，但土地所有权相对于一般财产所有权而言有其特殊性，主要表现在：主体的特定性；交易的禁止性；权属的稳定性和权能的分离性上。土地所有权禁止交易。公有制背景下，我国现行土地制度下的所有权具有特殊的政治意义，是通过法律确定的“人民当家做主”的政治权力。从一定意义上讲，这种权利是非交易性的。由此，在我国国情下，土地“归公”的所有制形式不容改变，更不容许等同于产权进行自由交易。当前，对土地“国有”与“私有”的两条路都行不通，土地完全收归国有意味着对农民土地权利的剥夺，而在土地所有权人代表虚化的前提下，最终导致少部分强势阶层对土地的垄断；同时，土地的私有化虽然能加快土地要素市场的形成，有利于土地的集约经营，但也会带来大批农民在失去土地后更加贫困。笔者的观点是：在遵循“所有权与产权”分离这一理论命题前提下，坚持法律赋予的所有权制度不变，重构土地的产权体系。在坚持土地所有制姓“公”的情况下，允许产权私有，即允许微观市场主体拥有并自由交易土地产权。从本质上讲，土地产权的性质属法人产权，即由所有人（国家或集体）授予的一定时空内占有、使用、交易土地并获得收益的权利。
（三）管理体系
管理体系即居民公共事务管理体系，是与居民切身利益息息相关的公共事务管理构架。当前，居民社区管理以基层民主自治和民主管理为核心，赋予了公民对公共事务的决定权，这也体现了我国“人民当家做主”的政治权利的重要方面。所谓公共事务，指个体（公民）集合而成的共同体的事务，关涉每一个体而非个人事务。公共事务应该由公民共同决定，由此形成公民对公共事务的决定权。十七大指出管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。十七大还指出：要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。当前，构建有利于农民工与城市居民融合的管理体系，应按照十七大所明确的原则重构城市居民社区管理体系，探索新形势下基层公共事务管理新机制。
1.创新政府对公共事务的管理模式
转变政府观念，减少管理层级，推进从管理到服务的职能转变。加快户籍制度改革步伐，推行城市居住人口登记制度、城乡户口一体化管理制度、城市户籍动态管理制度、区域流动联网管理；加快城乡社会保障改革，推进城乡社会保障一体化进程。加快改善农村公共服务条件，提高公共服务水平，逐步实现城乡社会保障向一元化发展，缩小城乡在社会保障业别、标准、水平上的差距；加快城市劳动就业管理服务体系建设，维护劳动者合法权益，加强对城市劳动力培训、用工管理和政策调控水平。对农民工，输出地政府和输入地政府都要加强维权管理，通过建立相应的管理制度改善农民工的就业条件和就业环境。
2.创新社区管理模式
城市社区管理以方便居民需要为目的，完善社区各种服务设施。以提高社区自我服务功能为目的，充分发挥社区居民对参与公共事务管理的积极性。城市社区应使居民在各项公共事务管理中充分行使自主权、对社区事务能充分表达意见、行使表决权。社区内的居民对公共事务的管理具有相同的权利，不管他来自于农村或是以前的城镇居民，都应享受到相同的权利和义务，社区应建立公共事务决策的议事组织，对涉及到社区福利的公共事务进行议决。
3.创新农民工组织形式
提高农民工的组织化程度，有利于向农民工提供就业信息，增强务工农民的就业能力。同时，提高农民工的组织化程度，开辟了农民工表达个人意愿的渠道，有利于维护农民工的合法权益，保持社区的稳定。在城市社区，应在农民工中建立党、团、工会等组织，创新组织活动和管理方式。城市内的各种职业协会、社区组织应吸纳农民工参加，以增进农民工与城市居民的交往。