2009年7月22日
撤市（县）建区的另一面
大概九年前，某杂志社邀笔者去广东番禺市参加一个研讨会。当时该市风闻广州市有意撤市设区，即将番禺这个县级市改为广州市直属的番禺区，而该市意在抵制，正通过各种途径，动用各种手段，其中就包括召开“专家研讨会”，希望专家们从理论和实际各方面找到反对的理由，进而研究具体措施。我的专业是历史地理，自然首先从历史地理的角度考虑。番禺县设于秦始皇时代，当时就是南海郡的治所，距今已有二千二百多年，直到撤县建市，一直是一个县级行政区。就历史而言，番禺的确比广州还早，因为广州的名称出现于三国吴永安七年（264年），先后作为州、路、府、市的名称。所以有人在会上说：“先有番禺，再有广州，现在儿子要吃掉老子了。”
不过，尽管现实是历史的延续，今天的地理是历史地理发展的结果，但起主要作用的还是现实，特别是像行政区划这样现实性很强的制度。广州市有这样的计划，主要的出发点自然是现实的需要。根据《宪法》，番禺由县改市后，在法律地位上还是归广东省管辖的，广州市只是“代管”。既然是“代管”，番禺县级市就不完全是广州市的下辖单位，至少还能将广东省作为向广州市争取一定自主权的筹码。但一旦改为区，那就百分之百成了广州市的下辖政区，辖境成了广州市辖区的一部分，与广州的其他辖区没有任何区别。广州市这样做的依据也是《宪法》：“直辖市和较大的市分为区、县。”广州市自然属于“较大的市”，可以有下辖的区。但广州市能将原来属于省管辖、自己只是“代管”的县级市改为自己直接管辖的区，说明所谓“代管”的“代”已经名存实亡，省政府只能接受既成事实。广州市当时的发展遇到的最大困难，是辖境面积太小，不仅远不如京、津、沪、渝这四个直辖市，就是比其他较大的省会城市也显得要小。经过此前二十余年的开发，建设用地早已使用殆尽。更何况广州一直有意问鼎直辖市，没有一定的市辖面积，就缺了一项最基本的条件。
尽管参加研讨会的人都认为保留番禺县级市有利，或者以为在两可之间，仅一位供职于广州市某单位的人明确表示不便发表意见，但会议的结论充其量只是番禺方面的自娱自乐和文人的自说自话。到2000年，广州市就撤销了番禺市和花都市，设立番禺区和花都区，使广州市的城区面积一下子扩大了2275平方千米，几乎是原城区面积的两倍。
这样的城市扩张办法并非只有广州在用。2001年，苏州市撤销吴县市，设立吴中区和相城区，面积扩大1227平方千米。杭州市撤销萧山市和余杭市，设立萧山区和余杭区，城区面积扩大了2385平方千米，跃居长三角城市的前列。济南市撤销长清县，设立长清区。到003年，厦门市所辖1569平方千米内已全部设区，使厦门由一个海岛城市发展为海湾城市。浙江省宁波市、绍兴市、金华市、温州市，江苏省南京市、无锡市、扬州市、淮安市，都先后变更行政区划，扩大城市辖区。就连其他省会城市和省辖市也已经或准备这样做。
为什么大中城市都热衷于采用这种方法呢？在现行的行政体制下，这样做的好处是显而易见的。首先是解决了城市用地的不足，而且新增土地离中心城区较近，甚至紧邻城区，基础设施可以共享，新建成本低，开发速度快，有利于聚集人气，发展第三产业。但这种扩张方式也注定了已经备受批评的城市“摊大饼”发展模式非但没有改变，反而愈演愈烈。特别是因为新扩区域往往会成为中心城市制造、化工等产业的转移地点，或者被确定为新的建设基地，资源和能源的消耗剧增，生态环境日益恶化。
以浙江萧山为例，在1988年设市前，是一个贫穷落后的农业县。建市后正逢改革开放，经济飞速发展，很快跻身全国百强，后又稳坐十强席次。在前年评出的全国“千强镇”龙虎榜中，萧山所属二十二镇全部入选。但萧山的主要产业是化工、制造，本来就存在耗能高、污染重的先天不足。撤市设区后，萧山区东部的化工产业区不断扩大，在钱塘江南岸已经形成一片绵延上百千米的化工园区。2004年，萧山区严重的污染状况被多家电视新闻媒体曝光，有关部门重拳出击治理污染问题。对于污染严重的企业曾经命令停工、整顿并建立污水处理厂，同时还对区内所有的工业企业规划战略转移。但是，对于污染的治理往往是“上有政策，下有对策”。而且先污染后治理的模式往往很难从根本上解决问题，或者不得不付出巨大的、长期的代价。
在新一轮城市扩张中，杭州市与萧山区的情况并非个别。但另一方面，中国的城市化过程正在加速，势不可当，每年都有一批县在改市，又有一批县级市改设为区。在一些欠发达地区，也出现过因县级市或县改区而与原来的市形成百万人口级的“城市”的现象。随之而来的，当然就是中心城区的大规模扩张和产业的重新配置，包括能耗高、污染重企业的转移。
中国城市化的路究竟应该怎样走？撤市（县）建区的模式留给我们更多的是教训。
2009年1月22日
县官升厅级应慎重
据《南方都市报》8月5日报道，全国已有八个省份出现了副厅级或厅级县委书记，“突破官员升迁模式”。其中湖南新提任19名县委书记为副厅级干部，其中有十六人继续兼任县委书记。广东早在2005年就开始提拔一批县委书记为副厅级干部，开全国先河。四川、江苏等地则以地级副市长（副厅长）兼任县委书记的形式来高配县委书记。浙江、广西、吉林等地的县委书记则同时兼任市委常委职务，而一旦成为常委，他们的行政级别就相应提高至副厅级。海南省的尝试更加大胆，任命正厅级的共青团省委书记为昌江县县委书记。
对此，一些专家对报道中提到的情况都予以积极评价，我实在不敢苟同。
有的专家认为，这样做“解决了县委书记的仕途上升渠道”。因为县一级的行政级别比较低，最高为正处级，“这导致很多干部到了县委书记的职位上还要积极谋求升迁”；“将这部分县委书记提拔为副厅级干部后，有利于他们在这一重要位置上稳定、长期工作”。这些说法不仅不符合中共《党章》对党员的基本要求，不符合国家对公务员的基本要求，在逻辑上也说不通。县委书记并非不能有升迁的愿望，但任何政党和政府的上层结构都是金字塔形的，一百位正处级干部能提到副厅级的总是少数，再由副厅级提到正厅级的就更少，而由正厅级提到副部级的已属凤毛麟角。提升的标准只能是个人的德才和政绩，多数人得不到提升是完全正常的，每一个台阶都会是大多数人提升的终点，否则金字塔结构就不复存在，甚至有可能变成纺锤形或倒金字塔。县委书记谋求升迁要靠自己的努力，通过正当的竞争，而不是靠增加上一级的职数或普遍提高某一职务的级别。如果县委书记心术不正，以权谋私，增加“副厅级”只能诱发他们的私欲。将他们提为副厅级后，难道就不再“积极谋求升迁”了吗？难道他们会甘心一辈子当副厅级吗？要说他们就此能“稳定、长期工作”，无异痴人说梦。
其实，此门一开，结果必然是竞相仿效，并将规模扩大到最大限度。当初“地改市”“撤地建市”时，《宪法》第三十条规定得很清楚：“直辖市和较大的市分为区、县。”到今天，《宪法》这一条并未修改过，但除了西藏等自治区、省还有十多个地区以外，全国二百多个“地级市”都成了“比较大的市”，都成为一级实体政府，都已拥有“四套班子”。可以肯定，不久的将来，全国的绝大多数县委书记都会升为副厅级或厅级。书记提了，县长能不提吗？
果然，有的专家已经指出了这样的可能——全国2862个县和县级市提高半格，由目前的正处级提高为副地级，全国41636个乡（镇）则由正科级提高为副处级。他认为这样做的“背景”是“县一级以后的发展趋势是把县域经济做强做大、县拥有更大的权力，在中国城市化和工业化过程中是不可替代的角色”。且不说县域经济做大做强是否必须与县委书记提高级别有必然的联系，即便如此，一旦所有的县委书记都提高级别后，对其中的优秀者不是又得往上提了吗？否则能保证他们不谋求升迁吗？能使他们长期稳定吗？
党政干部的配置和规模是国家和地方的重要事务，应该由上一级政府明确规定，或者由同级人民代表大会通过。到目前为止，既没有见到党中央和国务院的决定，也没有听说相关省、市、县的人大讨论过这些方案。总不能“试点”到既成事实后再让人大承认吧！总不能像“地级市”那样公然蔑视《宪法》吧！
另一个必须考虑的因素是行政成本和政府的财力。“地级市”已经增加了上万厅级干部，如果再增加数千名厅级书记、县长和数万名正处级乡镇干部，新增加的财政负担显而易见。“精兵简政”的口号不知喊了多少遍，事实却越精越多、越简越繁，无论是官员还是机构都已达到建国以来空前的数量。而且，在废除职位终身制的同时，高级官员正在实现待遇终身制，中级官员也在仿效。我国的财政开支中，用于民生的教育、医疗、社会保障等的比例至今远低于发达国家，甚至低于发展中国家。如果官员数量特别是中高级官员数量继续膨胀，用于民生的经费将更难提高。
宋朝的历史为我们提供了一面镜子。宋朝实行优待士大夫的政策，对社会稳定的确有积极作用，但也使国家背上了越来越重的包袱。由于待遇优渥，官僚生活舒适，子孙繁衍昌盛。为了安置日益增加的官僚后代，又大量扩充官吏名额。宋初四十余年间，中央政府的官吏增长五倍多。三班院吏最初仅三百人，一百年后增加到一万多人。真宗时裁减各地冗吏就有近二十万，未裁的当然要数倍于此，地方官甚至有在十年内增加六倍的记录。尽管如此，官吏名额还是满足不了宗室和官僚子孙的需要，于是专门设置了一些不发俸禄的“名片”官吏，允许他们自己解决收入。虽然政府的直接开支没有增加，但这些人凭着官吏的名义和这一“特殊政策”，公然贪污受贿。而且由于不影响政府开支，这类编外官吏的名额往往更多更滥。王安石变法和其他改革都离不开财政问题，但因为涉及官员的切身利益，无不以失败而告终。
有鉴于此，国家对普遍提高党政官员级别的政策一定要特别慎重。在强县的同时，应该逐步撤市，使官员总数逐步减少而不是增加。
2009年8月13日
建立收入申报制度谈何容易
前几年开始，我们学校就要求处级以上人员每半年申报一次收入。我忝为研究所所长，也在申报之列。据我所知，这种做法已经相当普遍，但几乎没有效果，因为申报的结果从来没有公布过，更没有人因为申报不实而受到过批评或处分。我甚至怀疑，这些申报材料会有谁看，会保存多久？即使主管的领导非常重视，亲自查阅，他们又怎么能知道数以百计的处级人员的实际收入，又怎样确定申报是否如实呢？当时我想，如果所长的申报表要张贴在所内，书记、校长的申报表要张贴在校内，结果就不一样了。最近见到报道，新疆阿勒泰的党政领导和公务员已经将收入公布，在报道中见到了他们具体的分类收入数字。
这固然是可喜的第一步，但真正要建立规范有效的党政官员、公务员收入申报制度，还有很长的路要走。
首先，该申报什么。理论上说谁都明白——一切收入，但实际掌握起来就不太容易。尽管申报的要求中会包括工资、津贴、奖金、酬金、利息等各种类型，但难以包括各种非货币的消费卡、礼品、实物、服务，等等。如果平时没有极其明确的规定和折算标准，这些实际上的收入完全可以超过货币收入，却根本不会反映到收入申报之中，或者会被严重低估。例如，一幅字画、一件“假古董”、一盆花都能使接受者致富，却都属无须申报的“小礼品”。有专职司机的汽车、带全套材料用品的厨师、训练有素的服务员、装修配置齐全的别墅都可以“借用”而不花分文，却没有任何收入可报。享用豪华餐饮、烟酒、娱乐、俱乐部、打高尔夫球，甚至出国旅游、境外赌博，有多少能反映在收入申报中呢？
特别是由于供给制的残余在机关和公务员中随处可见，并且官越大、位越高、权越重，“供给”越多、越全、越贵、越保密，其实际收入往往不知是名义上的货币收入的多少倍！本来政府对这些待遇都有明确的规定，但近年来不是因规定早已脱离实际而无法执行，就是随意变通、普遍提高或增加。例如，部分公务员并未依法纳税，或者由政府部门额外代缴，申报的是税后收入。参加公务活动时非但未按规定就个人享用部分缴费，而且多占多享。名目繁多的临时性补贴成了工资的一部分，却不计入收入。异地当官长期占用高档宾馆，吃喝穿戴洗全包，或者大笔一挥将个人开支列入报销范围，恐怕已是官场常识。不用说厅局以上高官，就是有实权的科长或富裕地区的村官，申报的收入能符合实际吗？
官员的个人收入还与两方面密不可分：一是财产，一是家人或亲属的收入与财产。在当前的中国，财产与收入的关系并不明确。不时可以发现有些官员的收入并未有实质性的提高，但财产却迅速增加。一种可能是这位官员具有经济头脑和投资意识，从而获得丰厚的收益，如房产升值、股票或基金上涨。另一种可能则是他能以低于市场的价格获得财产，或者因掌握内部信息而占尽先机，如能够以低于经济适用房的价格购得豪宅别墅，在股市做内线交易，批条子突破市场界限。还有的官员富甲一城，申报的收入却少得可怜，因为他（她）的财产都在家人子女名下。这样的申报，除了给新《官场现形记》提供素材外，又能起什么作用？所以，申报收入一定要与申报财产结合，以便了解和判断其财产的变化是否与收入相应，是否符合经济和社会发展的实际。同时，官员应根据不同的级别和实职，同时申报其家人子女以至亲属的收入和财产。在他（她）上任或离任时，更应该公布前后的变化，以便公众判断这些变化是否正常正当。