3.政府行为造成“集而不群”现象的出现
企业集群的发展条件一般包括这样一些方面：①特殊的历史环境；②区位、资源条件，例如交通区位便利，某些自然资源丰富，临近高校科研院所等；③不寻常的复杂或紧迫的地方需求；④业已存在的供应商、相关产业甚至是产业群为新产业群的产生提供的积累和铺垫；⑤个别创业者的个人创业设计和行动；⑥偶然的机遇事件等。其中区位、自然条件、业已存在的经济基础对新产业集群产生的作用是最大的。从这些形成条件来看，企业集群的形成与发展应该是一种“自发演进”的过程，也就是说，在某些特殊的外部条件下，企业通过市场机制的作用集中在一起，最终形成企业集群。很多城市的经验也证明，通过政府的特意规划和引导，很难形成健康发展的企业集群。前文曾指出，南京化工园等企业集群的形成主要是政府规划、引导的结果，珠江路、长江路、大明路等产业集群也存在着政府规划、引导的因素，有的现在已形成了一定的规模（如珠江路），但也有的虽然经过了很多年的发展，但仍未形成一定的规模（如长江路），这其中的主要原因就在于政府的规划和引导没有遵循市场规律，地方政府的“行政捏合”，使市场机制难以发挥作用。而且由于划定区域的过度开发，往往使企业的土地和劳动成本不断提高，由此导致企业效益低下。同时，引入“园”内的企业，他们之间有很多不存在协作等关系，这样，无非只是产生了一种企业集中的现象，而难以形成企业间协同发展的良性循环机制，最终导致了“集而不群”现象的出现。
4.政府缺乏对中小企业发展的重视
企业集群虽然在大型企业中也存在，但是大多数企业集群都是以中小企业为主的，由于中小企业存在着自身发展上的一些局限性，这就需要政府给予更多的关注，建立更加有效的服务体系。然而，长期以来南京忽视了中小企业的发展，始终是以大型企业为经济发展重点。这不仅是南京资本密集型的产业特点所造成的，更多的是南京政府的产业政策导向作用的结果。从以往南京市委、市政府的政策取向上看，他们关注的重点主要集中在大企业上，对广大中小企业重视不够，其主要表现之一就是南京中小企业相关政策和服务体系的不健全。这些年来，南京虽然也出台了一定的政策法规促进以中小企业为主的民营经济的发展，但尚未有专门针对中小企业的政策出台，在技术支持、信息咨询、市场开拓、人才培训、融资担保等方面也还未形成广泛的服务体系；在解决中小企业融资难的问题上，虽然按照国家规定实行了“科技型中小企业技术创新基金”，并取得了一定的成效，但仍难以满足和解决广大中小企业的融资问题。这同上海、苏州、广州以及浙江省的一些城市相比存在着很大的差距，严重阻碍了南京中小企业的发展。中小企业发展的滞后势必影响大中小企业协作发展格局的产生，也制约了产业集群的形成。
第四节转变增长方式，提高综合实力和综合竞争力
一、实施提升经济总量和经济质量战略，提升综合实力和综合竞争力发展是硬道理，是党执政兴国的第一要素，提升经济总量和经济质量，是提高综合实力和综合竞争力的前提和基础。改革开放以来，南京经济以平均高出全国近2个百分点的速度快速发展，“十五”期间地区生产总值平均增长速度达到14.2%，高于10%的预期目标，高于改革开放以来12%的平均增速。到“十五”末，全市实现地区生产总值2413亿元，在“九五”末突破千亿元大关基础上实现五年翻番，按户籍人口计算，全市人均GDP超过5000美元。南京经济总量曾长期居于江苏首位，但从“九五”开始，南京经济总量相对下降。2004年，南京生产总值1910亿元，名列全省第三，只相当于苏州生产总值3450亿元的55%，无锡生产总值2350亿元的81%。在长三角16城市中排名第6位，只相当于上海生产总值7450亿元的26%，杭州生产总值2515亿元的76%，宁波生产总值2158亿元的89%。由此可见，扩大经济总量，提升经济增长总量对于提高南京城市综合实力和综合竞争力具有特别重要的意义。
扩大经济总量，必须抓住大有作为的战略机遇期，及时抢抓国际产业和资本转移机遇，实施“工业第一战略”，促进工业经济的快速增长和工业结构的优化升级；实施统筹发展战略，加快郊县经济、外向型经济和个体私营经济的发展，实施沿江开发战略，加快“一城三区”建设，促进江南、江北协调发展，深化投融资体制改革，加大投入力度，力争多上项目，上大项目，上附加值高的项目。通过有效措施，提高综合增长率、综合生产率、综合就业机会、综合市场占有率、综合环境资源成本和综合人均收入，扩大经济规模，提升城市综合实力和综合竞争力。
提升经济增长总量，必须在科学发展观指导下，实施经济发展模式转型战略，促进经济增长方式的根本改变。从粗放型增长为主向集约型增长为主转变，从单纯追求经济高速增长模式向追求质量和效率相统一的经济增长模式转变，从行政主导型经济增长模式向市场主导型经济增长模式转变，从投资推动型经济增长模式向消费拉动型经济增长模式改变。通过经济发展模式转型战略的实施，提高资源利用效率，增加经济增长中的技术含量，提升经济增长质量，从而提高城市综合实力和综合竞争力。
二、实施优化产业结构战略，提升南京产业竞争力
南京产业结构的不合理，阻碍了南京综合竞争力的提升。通过加大对传统产业的改造力度，大力发展高新技术产业，可以促进南京产业结构的优化升级，提高南京市产业竞争力。
1.加大对传统产业的改造力度，增加主导产业的竞争优势
在南京的工业结构中，重工业比重较高。重工业中粗放型增长方式，增加了生产过程中对资源的损耗，影响到综合环境资源成本节约指标的得分，是南京市综合竞争力下降中最主要的因素。南京市应通过加大对传统工业的改造力度，变粗放型增长方式为集约型增长方式，加大主导产业的竞争优势。具体包括：第一，通过先进资本的导入，完善企业的治理结构，提高传统产业的管理水平。南京的重工业中以大中型国企居多，通过企业改制的进一步推动，吸引国际资本和民营资本的加入，可以从改善企业的治理结构角度推动企业综合管理能力的提高。第二，加大传统产业的技改力度，增加主导产业的竞争优势。南京是科教大市，具有较强的技术研发能力，所以南京要结合传统产业和科技能力都很强的特点，加大高新技术改造传统产业的力度，解决重工业的发展对南京市造成较严重污染和能耗较大等实际问题。第三，促进传统产业形成产业集群，培育产业链，促进传统产业向高新产业的升级。由于历史原因，南京市传统产业的一个特点就是结构雷同，企业外向度和关联度不够，没有形成真正的产业集群。随着南京化工园区的成立，政府在注意企业空间聚集度提高的同时，更要注意产业链的培育，可以通过外部引进和内部分拆等方式促进产业链的发展。通过产业链的培育，南京市的传统产业可逐步由重工业向轻工业转变。
2.通过现代制造基地的打造，加快软件业发展，大力发展高新技术产业
通过综合竞争力分析可知，南京具有一流的硬件设施和科研能力，电子信息产业处于全国前列，有能力通过发展高新产业优化南京市的整体产业结构，提升南京综合竞争力。具体可以从以下几个方面着手：
一是改善南京投资软环境，促进高新技术产业的发展。从综合竞争力指标体系中可以看出，南京投资软环境的欠缺成为影响南京现代制造基地的建设和软件业发展的最重要因素之一。南京应从提高政府的办事效益、规划能力和加大生产要素的自由流动性等多方面提高软环境的建设。
二是注重对高科技产业集群的培育，全面促进南京高科技产业的发展。产业集群对城市经济的重要性已在世界范围内得到重视，政府应充分认识到产业集群的重要性，做好统一的规划和定位，要注重发挥产业集群的空间聚集效应，避免各开发区产业门类繁多，特色不明显的问题和产业结构重复、雷同的现象产生，将各开发区的功能定位错开，以利于产业集群的发展。重视产业集群的发展，还体现在政府要重视产业链的发展和培育上。产业集群关键是强调企业间的分工和合作，培养企业的专业化能力，使其在产业链的各个环节都能形成规模经济，使集群整体的竞争力得到提升。目前，南京高新企业之间关联度不够紧密，大企业自成一体，小企业各自为战，没有形成明显的产业链。政府应尊重市场规律，侧重引导，逐步促进产业链的分化和发育，避免一厢情愿的现象产生。
三是注意高科技产业中“龙头企业”的引进和培育，促进高科技产业的升级。
目前国际制造业进一步向我国转移，特别是平板显示部分，韩国和我国台湾地区的企业加快了其向大陆转移的步伐。南京市要特别注意龙头企业的引进，只要龙头企业能落户南京，其配套企业也会积极跟上，引进了龙头企业就等于引入了一条完整的产业链，可以带动整个地区高新产业的优化升级。
三、做大做强现代服务业，促进产业融合，提升竞争力
南京作为江苏省的省会城市，具有悠久的历史和深厚的文化底蕴，社会事业的需求很大，所以具有大力发展面向个人的生活性服务业的比较优势。同时，南京必须大力发展面向企业的生产型服务业，通过发展现代服务业，提高工业的竞争力，促进产业间的共同发展。发展现代服务业，可以在以下几个方面提升产业竞争力。
首先，发展现代服务业可以促进和优化生产要素的合理配置，提升产业竞争力。现代服务业的发展，可以使企业专注于核心业务流程，将一些与提升核心竞争力关系不大的流程外包出去，促进产业链的自然生长和培育。南京具有全国一流的硬件条件，人力资源丰富，具备经济快速发展所必需的相关生产要素。但是，由于现代服务业的不发达，使得生产要素的配置不尽合理，影响到了产业的发展和升级。
其次，发展现代服务业可以提高产业之间的配套能力，促进产业的共同发展。
目前，南京存在服务业和制造业之间融合度不高的缺陷，这一缺陷将影响到南京未来作为先进制造业中心的打造。通过发展生产性服务业，大力发展物流、信息服务、教育培训等服务，可以降低制造业的制造成本；通过发展投融资、保险业等金融服务，可以促进资本在企业间的合理分配，降低企业的资金成本；通过发展会展服务，可以促进企业间的信息交流，降低企业的信息成本。所以，发展现代服务业，不仅可以通过提供专业的服务促进制造业的发展，还可以得益于制造业的发展推动现代服务业的繁荣。
最后，发展现代服务业，符合科学发展观的要求，可以提升长期竞争力。从长远发展看，能源将成为制约我国经济增长的一个重要因素。南京市目前产业结构偏向重工业的特点决定了它的经济对于能源具有严重的依赖性。从社会现实需要出发，南京可以大力发展现代服务业，走新型工业化道路，在工业的中间产品投入结构中，降低非再生性资源消耗比重，提高再生性资源耗费比重，从而使第二产业对实物资源的需求相对下降，对服务资源的需求相对上升，促进产业的全面升级，提高南京的长期竞争力。