中国的农村经济由于历史形成的工农业产品价格剪刀差，使农业投资利润低于社会平均利润。在这不发达地区显得更为突出。这一现象同时影响和作用于农业银行。
不发达地区的农村金融业，在新的历史机遇面前，仍摆脱不了级差收益对企业化经营的严重制约。在改革实践中，必须探讨不发达地区农村金融业发展的目标模式——这种模式应建立在强化农行政策性经营的利益补偿机制上。
一、建立利益补偿机制的必要性
在农村金融体系中占有主导地位的国家专业银行——农业银行作为经济实体，需要建立自主经营、独立核算、自负盈亏、自我约束、自担风险的运行机制，这不但在理论与实践的发展过程中已形成共识，而且已被有关法规《中华人民共和国银行管理暂行条例规定》确定下来。当前深化改革，转换经营机制是金融改革的核心。农行作为国家专业银行肩负双重职责，经营活力在于政策性职能与经营性职能发挥能否协调一致。由于利益刚性的驱动，必须建立利益补偿机制。从政治经济学原理看，解放生产力就要改革生产关系，而改革生产关系，很重要的一点就是打破利益分配上的平均主义与不公。
不发达地区在经济上表现的落后性、贫困性、低效性、脆弱性、封闭性、自然单一性等特点，决定了农村金融业不能超前发展(超前发展也是一种超负荷运转)。农行实行企业化经营后，不但要承担经营性业务，同时还要承担国家政策性业务。后一项业务使农行背上了沉重的包袱。具体表现在：1.利率政策上的一刀切，造成级差收益大(地区差、行级差、时间差)，缺乏利率弹性调节。2.向农业倾斜信贷资金，包括对贫困地区的信贷扶贫资金、抵抗各种自然灾害的临时救灾信贷资金，增大了非正常贷款占用率与风险。3.财务收支上统一缴纳税金，同时利润悉数上缴，划拨留成。基层行没有财务支配权。4.统一上缴统筹金、存款准备金，减少了一部分可用资金。5.贷款实行规模管理，结果是有资金无计划规模，有规模无资金，不能灵活利用资金的存贷差、时间差、项目差、地区差。6.贫困地区农行对乡村工业贷款或“实体”贷款一方面资金无投向(无好项目、无拳头产品、无效益、有风险)，另一方面资金需求又特别大(受市场环境、行政命令等影响)。以宁夏南部山区的同心县支行为例，1991年度资金结构、财务收支情况如下：
(一)资金来源结构。
1991年度资金来源(月平均余额)总量为6694.1万元，其中各项存款1961万元、向人行分行借款(剔除上存资金)4014.4万元、信贷基金及其他自有资金718.7万元，上述分别占资金来源总量的29.3%、59.9%、10.8%。从中可看出，该行负债经营突出。在各项存款中，低成本资金仅为922万元，占总量的13.8%，如果加上信贷基金及其他资金也仅占总量的24.6%。高成本存款中的信用社存款(包括缴存款)、人行借款余额达5053.4万元，资金自给率仅占40.1%。
(二)资金运用结构。
1991年资金运用总量为6694万元，其中各项贷款5962万元，人行存款(包括缴存款)4553.3万元，联行占用资金149.5万元，其他及现存现金占用127.3万元，上述四项分别占资金运用总量的89.1%、6.8%、2.2%和1.9%。从中可以看出，该行资金运用率高达96.5%，资金运用率高，收益率却很低。在各项贷款中，政策性低息贷款余额(民贸、粮食、信用社)为3389.2万元，占各项贷款总量的60.2%，乡企农业、商业等贷款占40%，可以看出，该行经营政策性贷款占用比重大，不利于业务经营和自身效益的充分发挥。
(三)财务支出。
1991年度各项利息及往来支出为378.8万元，其中人行借款利息支出284.9万元，信用社存款利息支出37.8万元，定期储蓄利息支出41.7万元，活期存款利息支出为14.4万元，分别占利息总支出的75.2%、10%、11%、3.8%。在各项利息支出中，负债经营利息支出大，信用社存款利息支出实际是银行支持款的“大锅饭”(行社存贷利息率倒挂)，低成本利息支出仅占3.8%。
(四)财务收入。
1991年度各项利息及往年收入为507.2万元，其中各项贷款利息收入468.2万元，人行存款利息收入29.5万元，联行占用资金收入9.5万元，分别占利息总收入的92.3%、5.8%、1.9%，在各项贷款利息收入中政策性低息贷款的利息收入为288.1万元，占贷款利息总收入额的61.7%，如按基准利率计算，利息收入为313.1万元，可收利息25万元；如再按浮动10%至20%计算，利息收入就分别为340万元、366.6万元，可多收利息为51.9万元和78.5万元。从上述利息收入分析看，由于承担政策性贷款比重大，利率优惠，在农业贷款中，其中分摊到户贷款(农村生产关系改革后，集体债务落实到农户)利息收入仅0.4万元，如按基准利率(年息8.88%)计算，可收利息26.3万元。这部分贷款因政策性原因，每年只搞活5%至10%左右。
全行50%左右的信贷基金被其挤占，不能正常周转发挥效益。
受以上相关因素的共同影响，造成1991年度该行可实现利润25万元至60万元。
二、建立利益补偿机制的目标模式
为了解决好专业银行政策性职能与经营性职能的矛盾，应成立专门的政策性银行或西部开发银行。我们认为作为国家专业银行的农行服务于农村这一领域和农业这一产业，解决问题的根本点在于内部经营机制的转换与外部环境的改善，而不应在机构的设置上转圈子，况且无论怎样转也不能摆脱不发达地区的客观现实。不发达地区必须取得国家的优惠待遇。建立专业银行政策性贷款利益补偿机制。那么建立怎样的补偿机制，它的目标模式又是什么呢？我们以为就不发达地区农行来讲，补偿机制的目标模式应该是：建立短期资金拆借市场(拆入、拆出)，参与社会资金的大循环；确定对贫困地区中长期财政、信贷投资计划，提供由中央银行补贴、政府财政资助、担保的信贷运作机制。农行每年从政策性贷款微利与经营性利息(上浮)留成中按政策性贷款比例提取保证基金，作为风险防范专用基金。
三、具体对策
(一)政策措施。
凡国家产业政策的实施及对不发达地区的各种优惠倾斜政策涉及农行业务或通过农行直接落实的政策，都应建立在对农行自身的倾斜上，使其既有活力，又有承受力。国外有的国家为了信贷投向农业新开发领域，采取资助信贷机构、政府担保、风险保证等方式鼓励银行按有利条件投入。根据我国国情与不发达地区的现状应解决好以下问题：1.农行摆脱政策性职能是不客观的，也是不现实的。因此农行政策性业务的实施必须建立在国家财政保障机制之上。也就是说要处理好国家财政与信贷的投资关系，确定农行经营的保本点，减免税金。2.人民银行下放利率浮动权，由农行根据产业政策要求与市场资金需求变化实行差别利率。解决好信用社在农行的贷款利率倒挂问题，改变山区信用社吃农行大锅饭问题，降低贫困地区农行存款准备金比率。放宽向人行借款，减轻贫困地区农行负债经营的压力。3.改变系统内一级经营三级管理的体制，缩小指令性计划，扩大指导性计划。划分开政策性贷款与经营性贷款，在保证前者的前提下，后者放开经营，只要是法律、政策没有禁止的都可以支持。
(二)信贷措施。
在宏观调控上，改规模管理为资产负债比例管理。有资金来源，就充分运用资金。参与资金市场大循环，允许同业拆借资金(拆入、拆出)。上级行可从上存资金、统筹金中年内分块灵活调剂支持，允许年中“鼓肚子”，年终压规模。实行差别利率，在资金投向上，两条腿走路，一块保证政策性资金需求，实现低利率；一块支持市场流通大循环，实行高利率，平抑市场资金需求，调节利润分配，展开竞争。在企业化经营管理上，紧紧以信贷为主题，积极开展信贷新业务，达到信贷资产的多元化，分散或弱化资金风险，要改变信贷支持的传统做法，对守法的个体经济、私营经济应大力支持。找出本地的优势，适合发展什么就发展什么。例如：宁南山区的同心县，早在几年前就被自治区批准为全区流通试验区，但在信贷措施上还不能理直气壮地支持个体经济的发展。前几年刚具雏形的流通市场规模还未及发育成熟就被商品经济的大潮裹挟到他地。
被称作“内陆商埠”“旱码头”的同心流通试验区坐失良机。
由于一些具体配套措施不到位或人为因素失去了一次机遇。据了解当河北省清河县的绒毛生意从原料收购到就地深加工形成规模经济实力时，被认为善于做生意的同心商贾们只能走南闯北赚点“地区差”而已。“长袖善舞，多财善贾”，信贷资金跟不上商品大潮的流动，就这样失去了一个市场，丢掉了一个优势，银行也失去了一次分割利润的机会。以1992年的资料为据，人行同心县支行人均创利5000元，而城市信用社由于灵活的经营机制，不承担政策性业务，充分利用时间差、高利率(上浮高)周转，获得高额利差，人均创利达3.5万元，实现利润额是全县农村信用合作联社的4倍。农村信用社业务覆盖全县7千多平方公里，涉及千家万户，机构遍布全县各乡镇，去年人均创利仅960元。究其原因：一是承担政策性业务过重(农贷利率浮动小)。二是信贷业务跟不上市场的变化，经营机制不灵活。三是信贷服务领域(项目)狭小，没有积极开拓新业务。在新的机遇面前，农行转换经营机制是核心，信贷新业务是关键。积极参与市场，参与商品经济，是增强内部经营活力、自求平衡、自我补偿的有效途径。
(三)经济措施。
有了松动的政策和良好的外部环境，加强内部的经济责任制和健全内部经营的动力机制、运行机制、激励机制、约束机制、风险防范机制就是利益有形与无形补偿的重要方式。
首先应扩大基层行的经营决策权，使基层行按价值规律营运资金，按有利条件投入资金，扩大财务分配权，在利润留成中，根据业务经营状况，扩大利润留成比例，用来充实信贷基金风险保证金。
其次，实行全员劳动合同制，信贷人员可实行权、责、利相结合，降低非正常贷款占用率，减少经营风险。同时与员工的工资奖金挂钩考核。再次，拉开行与行，岗位与岗位上的平均主义。