三、在行政诉讼中证明责任的承担
（一）关于行政诉讼证明责任的理论
在证明责任方面，行政诉讼具有不同于刑事诉讼和民事诉讼的特点，主要表现为，行政诉讼中的证明责任是以被告负举证责任为原则，以原告负举证责任为补充，不同于民事诉讼由双方当事人分担举证责任方式，具体内容如下：
1.行政诉讼被告的举证责任
《行政诉讼法》第三十二条规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”可见，被告对被诉具体行政行为的合法性承担举证责任。
我国立法机关规定被告承担该举证责任的缘由主要有：第一，作为被告的行政机关具有充分的举证能力。行政诉讼中双方诉讼主体争议的焦点是被诉具体行政行为的合法性，而该具体行政行为是由作为被告的行政机关作出来的，行政机关对其作出具体行政行为所依据的事实应当是很明确的，而且拥有必要的专业技术手段和相应的工具，可以对事实作出科学认定，故行政机关完全有能力举证。另一方面，行政机关行使行政管理职权，熟悉职权范围内的有关规范性文件，并享有一定的自由裁量权，所以行政机关完全有能力依法作出某种行政行为，并且保留相关的证据材料。在诉讼发生后，被告只需将原来在具体行政行为实施过程中所获取到的证据拿出即可。这对行政机关来说难度不大。相反，如果要求原告来承担证明该行政行为的合法性，则难度相当大，因为没有能力和条件完成该举证责任。而且，原告在取证时面临行政管理制度的种种障碍，更不了解作出具体行政行为的法律依据和事实依据等等。第二，被告在行政执法中负有证明责任。行政机关在行政执法过程中处于主导地位，对于调查的范围、内容、时间和方式等，有权自行依法决定。原告在行政执法中可以提出申请，在行政机关的执法行为发生法律效力之前，被告不受其约束。对于一切与案件有关的事实，被告都应当调查收集和审查判断，并在该事实基础上作出一定行政行为。第三，是依法行政的需要。根据行政行为“先取证、后裁决”的原则，行政机关在作出具体行政行为之前，应当收集到足够的证据，从而赋予其承担该具体行政行为合法性和合理性的举证责任。该原则有利于督促行政机关在行政程序中依法行政，认真履行调查收集和审查判断证据的基本职责，应当在作出具体行政行为之前就收集到足够的证据，以实现行政诉讼法规定的维护公民、法人或者其他组织的合法权益，以及监督和维护行政机关依法行使行政职权的目的。由行政机关承担证明责任，就意味着只有在法院认为被诉具体行政行为符合合法性特征的情况下，行政机关才能胜诉。如果该具体行政行为的合法性难以判断或者行政机关提出的证据不足，法律就直接推定该具体行政行为不具有合法性，行政机关就要败诉。
在行政诉讼中，行政机关在履行举证责任时应当遵循的规则有：
（1）提交规范性文件。被告提交证明其具体行政行为合法的证据不仅包括具体行政行为的证据，而且还包括作出具体行政行为的规范性文件。这里所指的规范性文件除了法律、法规和规章，还包括其他规范性文件。对于在以内部规定为依据作出具体行政行为的情况下，行政机关也必须提交这些规定。
（2）提交的证据必须确凿、充分。《行政诉讼法》第五十四条规定：“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。”证据确凿是被告在实施行政行为过程中作出具体行政行为的证明标准，也是其在行政诉讼中履行举证责任的证明标准。只有达到这个标准时，被告才算切实履行了其法定的举证责任。这就要求被告在证据确凿的情况下作出某种具体行政行为。如果行政机关在作出行政行为时主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权以及滥用职权，则法院会判决撤销或者部分撤销该具体行政行为。
（3）提交先前收集到的证据。被告所提交的证据必须是在具体行政行为作出以前收集到的证据。根据行政行为“先取证、后裁决”的原则，行政机关在作出具体行政行为以前必须收集到足够的证据。在具体行政行为作出以后，就不能再收集任何证据，否则认为是事后收集证据，这种证据不能在法庭上使用。我国行政诉讼法以及司法解释对该内容作了明确规定，《行政诉讼法》第三十三条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据”，否则不能作为定案的根据。最高人民法院的《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》（以下简称《行诉解释》）第三十一条规定：“复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。”
（4）须在答辩期内提供全部证据。最高人民法院《行诉解释》第二十六条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”作为对该规定的一个补充，最高人民法院的《行诉解释》第二十八条规定：“有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据：第一，被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；第二，原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。”可以看出，第一种情况不属于被告违反“先取证、后裁决”的情况，而是在作出具体行政行为前已经收集到了证据，其逾期提供有正当理由；第二种情况属于在诉讼中新补充证据，但是属于诉讼证明的需要而非实施具体行政行为的证明需要。所以无须要求提供的证据是在作出具体行政行为时已收集到的。
2.行政诉讼原告的举证责任
一般来说，行政诉讼中被告承担举证责任。但是，这并不意味着就已经免除了原告的举证责任，原告依然负有一定的举证责任。《行诉解释》第二十七条规定：“原告对下列事项承担举证责任：第一，证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；第二，在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；第三，在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；第四，其他应当由原告承担举证责任的事项。”具体来说，原告的举证责任包括以下几个方面：