思路解决灾后重建的实践分析
彭州市位于成都平原西北部，是“5·12”汶川特大地震的十个极重灾县之一。市治天彭镇，距成都市区25公里。地跨东经10340～10410，北纬3054～3126。幅员1427平方千米，辖20个镇，355个村（社区）。北与汶川县、茂县接壤，南隔蒲阳河——青白江与郫县、新都区相望，东邻什邡、广汉两市，西连都江堰市。彭州市辖区北面约2/3的面积属于龙门山脉，有风景旅游区龙门山国家地质公园、银厂沟（背靠此次汶川的震中位置）、回龙沟等，是成都市周边著名的避暑胜地，是距离此次汶川大地震震中最近的市之一。
彭州市辖区人口共约80万人，约有2/3居住于彭州市靠南的平原地区，北面山区几个人口较密集的市镇如龙门山镇、小鱼洞镇、通济镇、白鹿镇、磁峰镇、丹景山镇、桂花镇、新兴镇、葛仙山镇、红岩镇均是人口超过万人的大镇，总人口达22万（其中通济镇常住人口超过3万，银厂沟、回龙沟因近几年旅游业的发展，其内常住人口1.5万人以上），上述乡镇在地震中已大部或全部夷为平地。在地震中，全市死亡956人，受伤5775人，失踪35人，59.69万人不同程度受灾；重灾区涉及山丘区14个镇、37.4万人。群众房屋倒塌33.27万间，受损81.39万间；18所学校整体损毁，21所部分损毁；6所镇卫生院、66所村卫生站整体损毁，9所市级医疗机构、14所镇卫生院部分受损；4所农村敬老院损毁；9座水库出现险情，18个镇供排水设施受损，140多千米干线道路、400多千米农村公路、42座桥梁受损，小鱼洞大桥等8座桥梁垮塌；12个镇政府办公楼，55幢机关办公楼，355个村活动室，30个法庭、税务所、派出所等基层站所受损。土地损毁3.5万亩，农作物受灾面积6.31万亩，畜禽死亡达150万头（只），部分森林和农业设施被毁。70%以上工业企业受损，94户规模以上企业受损严重。旅游业遭受重创，主要景区、景点、设施和在建重大项目遭到毁灭性破坏，还形成堰塞湖、崩塌滑坡等次生灾害。此次地震彭州市受灾重，损失大，直接经济损失达273亿元。
在经历了紧急抢险排险和临时过渡安置两个阶段后，目前，彭州市已经进入全面恢复重建阶段，并制订了“一二二一”灾后重建总体规划，即灾后将在市域内着力构建“一主”“两次”“两带”“一基地”的城市和产业发展的空间格局。“一主”：即以中心城区和南部工业科技新城为核心，大力发展现代服务业、家纺服装和塑胶科技产业，强化该区域的政治、经济、文化、商贸中心作用。“两次”：以濛阳镇和丽春镇两个重点镇为依托，建设城市次中心，濛阳镇着力建设商贸物流重镇，丽春镇着力建设现代工业重镇。“两带”：西部产业带以新彭白路为主轴，以旅游业为主打造和恢复沿线各镇的产业；东部产业带是现代生态农业集中发展带。“一基地”：即四川石化基地，着力发展炼化一体的现代石化产业。
7.1彭州市运用统筹城乡的思路推进灾后
重建面临的难题
7.1.1规划设计难
彭州住房重建重点在农村，而原有农房沿路夹道修建问题非常突出，且缺乏风貌特点。要搞好规划，存在以下难题：一是灾后新农村建设规划无先例可循；二是农房重建点位达459个，规划设计量大；三是规划设计队伍先前主要是从事城市设计，没有农村设计经验，很容易把城市复制到农村，破坏特有的川西林盘院落特色。从一次建设管几十年，对子孙后代、对人民负责、对历史负责的要求出发，避免“夹皮沟”（夹道建房）、“军营式”（一味追求横成排、竖成行）、火柴盒等问题，避免将城市小区搬到农村的问题，形成特色风貌将是规划要重点考虑的问题。
7.1.2重建选址难
彭州灾区大多分布在山区，地质条件复杂，余震不断；还有很多地方地质条件不稳定，地质灾害隐患多，很多重建点位都几易其址；高海拔多，龙门山、白鹿、小鱼洞、磁峰镇还有不少高寒山区重建点；彭州城区通往龙门山镇只有唯一的一条彭白公路，一些重建点位只能确定在远离交通要道的位置；山高坡陡，缺乏平地，可选择建设用地少；和震中映秀镇一山之隔的龙门山镇在地震前农家乐非常发达，超过1000家，很多群众不愿意离开原居住地重建，希望能迅速恢复农家乐，而原居住地地基大多已被毁掉，在近三四年内都不具备建永久性建设的地质条件。镇内可选择建设用地屈指可数。
7.1.3建材保障难
根据测算，彭州灾后城乡住房和社会事业设施的建设面积达1000平方米，相当于震前十年的建设量，需集中使用大量建材，其中需要水泥达240万吨、钢材30万吨、砖24亿匹、砂石680万立方米。按照三年重建任务两年基本完成的目标，特别是城乡住房和社会事业设施基本要求在一年半的时间内完成，要保障组织生产和供应非常困难。加之重建点位很多在山区，远距离运输多，有的农房统规统建点离县城50千米以上，一些重建点位只有机耕道可供通行。地震前彭州刚关闭了所有的小水泥厂，常常出现施工工地等水泥和红砖的现象。
7.1.4施工作业难
山区气候条件复杂，有的重建点位几乎每天下雨，月施工时间达不到20天，高寒山区还提前一个半月进入冰雪霜冻期；进入枯水期后，一些点位一天停电达到4次；由于道路损毁，加之很多道路没有硬化，货运量大，车辆通行非常困难，一些村庄大型机械还无法进入；道路、学校、医院、城乡住房同步施工，特别是道路施工，严重影响了建材运输，也影响了住房和社会事业设施施工组织；因为施工条件艰苦，组织建筑工人的难度还非常大。
7.1.5融资贷款难
按照群众的意愿，彭州农房重建加上红线外的基础设施配套共需资金近100亿元。上级重建资金、福建援建项目资金，均不包括征地拆迁和管线迁改资金，这笔资金需要地方政府配套超过10亿元。彭州农民本身并不富裕，再加上受了灾，更是难以筹措重建资金。政府财力弱，可调控资源有限，贷款抵押物偏少，还款能力有限，容易背上沉重的债务负担。虽然有大量的扩大内需和灾后重建资金，但贷款难度大。
7.1.6群众意愿和诉求统一难
彭州农房重建提供了统规统建、统规自建、原址重建等方式，受灾群众在重建方式的选择上，认识有个深化的过程，出现了意愿选择经常反复的现象，有的群众重建意愿选择摇摆了四个月左右，为重建房屋规划选址、户型确定、建设动工等增添了相当大的难度。还有一些情况特殊的重建户没有现成的政策支撑，如家庭人口有的是城镇户口、有的是农村户口的混合户，有的群众居住在城镇但用地和身份又都是农村的，等等。不同的特殊情况，产生了不同的利益诉求，带来了新旧矛盾交织在一起和集中爆发的情况，群众工作压力非常大。
7.2以人为本、民生为先，促进灾后民生改善
7.2.1以农房重建为重点，确保受灾群众又好又快
安居
彭州市受灾损毁的农村住房达68117户，灾后重建中住房建设是重点。彭州市坚持用城乡统筹的思路和办法，解决了规划、建设、资金筹集等难题，探索出了一系列有效的途径和办法，确保了受灾群众又好又快安居。
第一，综合运用灾后重建政策，多种重建方式供群众选择。
2008年6月底，成都市人民政府发布了《关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》（成府发〔2008〕46号），提出了原址重建、统规自建、统规统建、异地安置、开发重建等重建方式，特别是利用好国土资源部扩大城乡建设用地、增减挂钩试点、支持灾后重建的政策，利用好以市场化运作的方式筹集建房资金等举措，可以促进受灾群众集中居住，切实改善受灾群众居住条件。彭州市在深入研究上三级重建政策的基础上，先后制定了《关于加快农村住房重建工作的实施意见》《关于引进社会资金进行灾后农村住房建设实施办法》和《关于加快推进灾后农村住房重建的指导意见》，进一步深化了成都市的意见，决定凡纳入成都市国土资源局统筹挂钩集体建设用地的镇，其城乡统筹资金实行全市平衡，由市政府统一安排，统筹使用。以镇为单位向上申报挂钩项目，而不是以一个村或集中居住区为单位申报挂钩项目，挂钩资金全市统筹，实现了城乡建设用地的全市统筹，解决了一些重建点位因节约的集体建设用地太少无法实施项目的问题，保证了任何一户重建户都可以选择统规统建、统规自建或异地安置等重建方式，并能得到政策支持。通过宣传与沟通，受灾农户接受了上述重建政策，基本做到根据家庭实际情况选择重建方式。选择原址重建的有9215户，统规自建的有17882户，统规统建的有36102户，异地安置的有4538户，开发性重建的有383户。
在调查中我们了解到，对于重建方式选择政府没有强迫群众，而是发动群众自主选择。五种重建方式，每一种重建方式需要付出什么？最终能得到什么？市、镇、村干部们都要反复、耐心地向受灾村民讲解，同时，还根据各家各户的情况帮村民分析，到底哪种方式最适合他们。刚一开始宣传统规统建时压力很大，村民们自己也算账，比如自己修新房要花多少钱；参加统规统建集中居住后，生活成本有所提高、生产半径扩大、自己生活来源的问题如何解决等等。在选择重建方式上，有的群众反复了四五次，甚至多达十次，政府仍然尊重并支持群众的选择。
第二，探索“四性”规划，打造彭州民居。
彭州农房重建并不是简单的恢复重建，而是以构建新型城乡形态为目标，探索了农房重建“四性”原则，即“发展性、相融性、多样性和共享性”。“发展性”强调了要立足当地实际，考虑长远发展，将现有产业和资源有机整合，突出当地经济发展的产业支撑；“多样性”则抓住了以往农村建设风貌千篇一律的弊端，要求要结合地形地貌、民风民俗，塑造多样化的风貌特色；“相融性”指出要在保护自然、保护环境、与当地自然环境相协调的基础上对生态环境进行优化和整治；“共享性”强调要以城市的标准对基础设施和公共服务设施进行配套设置，提高农民的生活质量，让农民享受现代文明。
首先，彭州市组织了117家规划、建筑设计单位，3家勘察测绘单位，近千名设计和测绘人员，完成了459个永久性安置点的地形图测绘、规划设计工作，要求每个重建点位都要认真落实“四性”原则。所有的规划设计方案，都借鉴深圳市龙岗区的“规划下乡”方式[35]，从规划编制到实施的各个环节，坚持走群众路线，以通俗易懂的形式，让广大村民了解、关心并积极参与到涉及他们切身利益的规划中来。
其次，打造出了“彭州民居”这一新农村形态。彭州民居是指与自然环境、人文环境相融合，紧密结合彭州当地经济社会发展、人民群众生产生活方式、按照城乡一体化要求进行了配套建设的居住形式和建设模式。其“形”千姿百态、风貌多样，宜聚则聚、宜散则散，尊重环境，规模适度；其“神”立足产业的发展性、人文与自然环境的相融性、基础设施和公共服务的共享性。彭州民居是一种具有鲜明地方特色的、与现代城市和谐相融的、历史文化与现代文明交相辉映的新型乡村形态，具有浓郁的彭州历史文化特色。同时融合了古今中外的各种建筑表现手法、运用现代建筑的先进理念，形态多样、风格各异，配套完善，安全宜居；既是彭州历史文化的传承、古彭文明的有机再生，又具有鲜明的时代特征，彰显了“包容、和谐”的城市精神，是城乡一体化的载体、和谐相融的典范，是成都统筹城乡综合配套改革试验区建设的缩影，是成都科学重建、构建新型城乡形态的成功实践。
如磁峰镇的“鹿鸣荷畔”安置点，依山而建，错落有致，建筑与环境相容相生、协调和谐。园区根据自然山体、河道、荷塘和阶地，因形就势，采用“林盘”的空间形态，在聚落间、建筑单体之间结合产业规划形成以两个荷塘等为特色的生态景观带、经济作物带，既体现自然环境景观效果，又发展乡村旅游，实现地形、地貌、建筑三者和谐相融，充分体现了发展性、多样性、相融性、共享性新农村“四性”规划原则。还按照“1+13”的标准完善了公共服务和社会管理配套建设。该安置点集中安置磁峰镇鹿坪村、滴水村、皇城村受灾群众3879人、1094户。磁峰镇鹿坪村的高玉华搬进新家后不久，被邀请到央视“小崔会客室”做客。当时她算了一笔账：“鹿鸣荷畔”一栋新居少说值20万元，但村民没花一分钱，如果自己修，房钱得攒10年，还得再花10年挣钱搞发展，“现在，一步到位，鹿坪村的发展至少提前了20年”！
如安置137户、527人的小鱼洞镇江桥人家统规自建安置点。该安置点的建筑风格是以川西民居为主，屋顶以红、蓝为主，房屋墙面使用白、黄、红三种涂料加原木、瓷砖、文化石相结合，增加立体效果，入户路以S形、I形等多种形式加小石路与木板路，溪流贯穿小区，体现了乡村风格。