课题承担人 郭丽岩
指导专家 刘树杰
内容提要：竞争性电力市场既是完整的现代市场体系，又是一整套现代化的经济管制制度。市场交易模式包括强制性电力库和双边交易两种类型，它们在市场主体关系、投标与报价、出清价格与解决不平衡成本等方面有明显差别。竞争性电力市场的发展趋势，倾向于更少使用短期现货市场，而转为使用长期双边合同或电力期货工具，以抑制市场支配力和对冲价格风险。近年来，国际社会跨国电力交易需求激增，加速欧美统一电力市场的形成，电网运行机构的跨国联合，电力行业监管的焦点也由拆分产权转向反垄断调查。低碳经济时代迫近，建议我国政府按照选准竞争性电力市场组织模式、夯实市场交易体系、协调各环节电价形成机制、破除垄断利益羁绊、理顺竞争与监管关系的思路深化推进电力市场化改革。
作者简介：郭丽岩，女，1980年生，管理学博士，助理研究员。主要研究方向：管制经济与产业经济。
20世纪初，我国开始推进电力市场化改革，建设竞争性电力市场成为改革的核心目标之一，但改革进程相当缓慢，而且阻力重重。“十二五”规划即将迎来开局之年，我国能源资源价格体系改革已经进入攻坚阶段。如何在扫清电力市场化体制性障碍的基础上，更加积极地推进节能减排工作，提高可再生能源利用效率，更加主动地融入未来低碳经济时代，是摆在我国政府面前的一项艰巨任务。本报告将从学理层面、制度层面对竞争性电力市场进行系统研究，争取为深入推进电力市场化改革提供框架性、全景性思路和有的放矢的对策建议。
本文第一部分将梳理电力工业组织形态的演变过程，探究竞争性电力市场的起源与内涵；第二部分将剖析强制性电力库与双边交易两种不同电力市场交易模式的差别与发展趋势；第三部分将分析国际竞争性电力市场的功能完善与最新进展；在此基础上，第四部分将针对阻碍我国深化电力市场化改革的瓶颈性问题，提出改革思路、基本原则和对策、措施与建议。
世界主要国家的电力体制改革，曾经对竞争性电力市场寄予极高期望，将其视为解决电力体制积弊的“救命稻草”。本世纪初，竞争性电力市场的建设遭遇了严重挫折，“加州电力危机”“美—加大停电”“2003年美—加大停电”是指2003年8月14日美国东北部部分地区以及加拿大东部地区出现的大范围停电。这是北美历史上最大范围的停电事故，引发美国八个州以及加拿大安大略省电力中断，美国有4000万人口、加拿大有1000万（1/3人口）受到影响。——作者注等威胁电力系统安全与稳定的极端事件导致某些国家或地区电力市场化改革明显放缓，甚至对开放电力市场达到了“谈虎色变”的地步。一时之间将竞争性电力市场视作体制改革的“救命稻草”，一时之间又“谈虎色变”，这既说明了电力市场化改革具有“牵一发动全身”的全局性重大意义，也反映出政府和民众对电力工业组织形态演变过程的模糊，对竞争性电力市场的起源与内涵尚存误解。
（一）传统的电力工业组织形态：垂直一体化的垄断经营体制
电能是一种特殊商品，现阶段大规模储存电能既困难又耗费资金，电能生产与消费必须同步进行。电力产业由发电厂、输电网、配电网和用户等垂直相关的产业环节组成，只有各环节之间保持高度协调，电能才能够在特定电压、频率和负荷水平下传输，才能确保系统的安全性与稳定性。较之无序、断裂、分散的产业组织结构而言，垂直一体化的垄断经营体制能够运用行政手段或内部交易高效地协调各个产业环节，从而有效地降低交易成本。鉴于此，“为了提高政府控制力，弥补市场缺陷，无论是计划经济国家，还是大多数市场经济国家，从20世纪40年代都对电力进行了国有化改革，推行垂直垄断经营体制。”
20世纪70年代，发达国家遭遇能源危机，电力系统垂直一体化的垄断经营体制的弊端不断暴露，体现在行政成本居高不下、能源利用效率长期低迷、既有系统网络排斥新进入者、劳动生产率难以提高等诸多方面，这些方面严重阻碍电力工业规模效益的取得，成为公用事业私有化和放松管制改革的主要对象。这是世界范围竞争性电力市场建设与运行的重要时代背景。
值得注意的是，在世界电力工业组织形态演变过程中，竞争性电力市场与垂直一体化的产业组织模式之间并非简单的线性替代关系。体现在：在竞争性电力市场成为世界潮流时，一些国家或地区出于各种考虑仍坚持垂直一体化的工业组织模式；在竞争性电力市场改革遭遇局部挫折之后，部分国家或地区选择暂缓甚至放弃改革，重新回到垂直一体化的工业组织模式。例如，法国坚持电力工业垂直一体化的组织模式，甚至在欧盟极力倡导建立欧洲一体化电力市场的背景下，依然拒绝完全开放本国电力市场，只是采取某些市场化手段和监管措施来提高运营效率。“2001年3月法国在欧盟首脑会议上否决了欧盟进一步加快开放电力市场的安排”。见《世界电力市场化改革资料》“法国：反对破碎化以实现规模经济”，载水电知识网，2001年7月18日。即使是在美国，选择有组织地建设竞争性电力市场的州尚未占到州总数的一半，尚有若干州到目前为止仍保持垂直一体化的电力工业体系。“美国已经形成的有组织的电力市场的区域包括：新英格兰ISO、纽约ISO、PJM、德州ERCOT和加州ISO。尚未形成有组织的电力市场的区域包括：美国的东南部、佛罗里达州、中西部、中南部、西南部和西北部”见国家电力监管委员会编。又如，韩国等许多新兴市场国家都曾经通过电力工业私有化方案并开始建设电力库，但因后续电力体制改革停滞或被中断，目前仍有相当数量的国家保持垂直一体化的垄断经营体制。
（二）竞争性电力市场的理论与现实起源
竞争性电力市场的建立，经历了较为漫长的理论、技术和制度准备阶段，在有些国家或地区甚至长达半个世纪。20世纪70年代以后，多种错综复杂的因素交织在一起，最终形成了放松电力工业管制、建设竞争性电力市场的政治意愿与改革行动。
1.电力市场的理论基础得到完善
电力经济学实际上指的是电力市场的微观经济学，它研究电力消费者与厂商的最优化行为，及在不同市场上价格与数量的均衡关系。电力经济学将电能视作可以自由交换的一般商品，分析市场利润结构、供给与需求的价格弹性、各类生产成本（总成本、平均成本和边际成本）特征、规模经济与范围经济，以及市场力垄断或政府强制性管制带来的社会损失及其分摊等。电力经济学的某些观点形成于20世纪70年代，并在实践中不断得到完善，80～90年代开始指导诸多国家或地区的电力市场化改革。
2.信息通信技术系统空前发展
信息技术和通信系统使电力市场运行所必需的大量信息交换成为可能，使得通过统一市场平台进行电能交易的交易成本变得更低，使得包含多个中间商和多种交易的日前和实时电力市场成为可能。此外，各类信息通信技术在电力计量、费用结算、质量控制、负荷管理等方面得到广泛应用，为电力工业的结构重组和放松管制提供了现代化的技术保障。
3.输配电网络的可开放性与可竞争性提高
输配电网络属于公共基础设施网络，虽然网络的建造与管理具有自然垄断性质，即运营收益无法再激励同一地区重复兴建两套以上的网络。但是，“输配电网络的效用最终要由它所传输的商品体现，因此网络的使用并没有自然垄断性质，只要保障网络的建设和管理费用能够如期回收并取得正常利润，这类网络完全可以对非网络所有者开放”。输配电网络可开放性与可竞争性的不断提高，是电力系统能够提供普遍性、非歧视性网络接入服务的前提条件。
4.欧美保守主义政党掀起席卷全球的私有化运动
20世纪70～80年代，英美等西方国家开始放弃凯恩斯学说而转向供给学派，宣扬保守主义的美国里根政府和英国撒切尔政府上台执政，不遗余力地推进公共事业私有化改革运动。80～90年代，在拉美债务危机和亚洲金融危机爆发的背景下，大量拉美和亚洲国家为了获得国际金融机构的经济援助，不得不接受电力工业私有化和拆分重组的附加条件，在国内体制与机制准备尚不成熟的情况下，盲目照搬英美私有化模式，激进地推进电力市场化改革。
5.普通民众对高电价和工业低效率的长期不满
在电力市场化改革以前，欧美国家电力供给能力严重过剩，表现为负荷率过低，容量增长长期快于负荷增长。“在英国，改革初期关闭的电站达1600兆瓦，而备用容量仍达35%，大幅度高于前英国中央发电局制定计划时采用的24%～28%，更高于大多数国家采用的15%～25%。”而且，在政府管制状态下，美国加州电价明显高于国内各州平均水平；北欧地区差价相当明显；西班牙电价显著高于欧洲邻国。[美]Geoffrey Rothwel，[西班牙]Tomas Gomez叶泽译。。欧洲国家（如英国等）的电价不透明导致不同类别用户之间存在严重交叉补贴，政府对国内一次能源如煤电、核电的长期补贴也引发民众的普遍不满。与发达国家长期电力供给过剩的情况不同，拉美、亚洲等发展中国家则因为电力需求迅猛增长但是电力投资不足，导致设备陈旧而引发严重电力短缺，导致民众抗议。
6.全球化要求降低电力成本以提高国际竞争力
在经济全球化背景下，降低电力工业成本有利于降低制造业成本，提高本国产品的国际市场竞争力。在《美国能源政策法案》（1992）和美国联邦能源规制委员会（FERC）888、889号法令（1996）指引下，美国加州、宾夕法尼亚—新泽西—马里兰州地区（PJM）率先推动电力工业重组，不断扩大市场规模，提高经济效率。在英联邦国家，英格兰—威尔士地区率先开展电力体制改革，直接影响并推动新西兰、澳大利亚、加拿大等国家放松电力管制，提高经济效率。欧盟早在欧共体时代，就发布电力市场指导文件（1996），倡导成员国逐步开放国内电力市场，当时电价水平较高的西班牙、荷兰等国家较早接受倡导，率先推进发电市场的完全竞争。
在已经建立或正在建立竞争性电力市场的国家或地区，市场理念、组织规则与竞争范围不尽相同。主要国家或地区之所以能够因地制宜，不断探求符合本国特点的改革路径与发展模式，是因为他们在竞争性电力市场的内涵与外延方面基本达成了改革共识。
（三）竞争性电力市场的内涵与外延
电力市场是电力产品交换关系的总和。在电力市场当中，电能作为一种可交易的商品，价格由市场供求关系决定，其他外部因素通过供需关系影响价格，进而引导电能商品的生产与消费。
深入理解市场竞争与政府管制的关系是研究竞争性电力市场内涵与外延的关键。在电力工业，市场失灵和政府失灵同时存在，“看不见的手”和“看得见的手”需要同时发挥作用。竞争性电力市场既是完整的现代市场体系，又是一整套现代化的经济管制制度，在分析竞争性电力市场相关问题时，对于这两种内涵的理解不能够顾此失彼。如果片面强调完全市场竞争而忽略经济管制的同步完善，会使得市场竞争失去必要的制度保障，严重时会危及电力系统安全与稳定。另一方面，如果片面强调经济管制而忽视市场体系的构建与完善，将会使得电力市场的建设与运行缺失产业微观基础，因此无法取得预期的经济效益。
1.竞争性电力市场是完整而特殊的现代市场体系
（1）电力市场具有完整的现代市场体系的诸多共性：现代市场体系的概念和特征引用自“MBA智库百科”当中“市场体系（Market System）”词条，载www。wiki。mbalib。com。
——电力市场体系是各种相互作用、相互联系的子市场，如电能市场、金融市场、生产要素市场等有机结合的统一体；
——电力市场体系是开放的：发电商、网络运营商、售电商、电力用户等市场主体能够自由进入市场参与竞争，生产资料和各类商品能够在不同区域或国家之间有效流动；
——电力市场体系是竞争性的：在各种市场竞争类型当中，垄断竞争对于电力体系的市场开放与拓展规模经济具有重要意义；
——电力市场体系是有序的：市场规则普遍约束各种市场交易主体，市场功能和产品类型的不断分化有助于提高竞争效率；
——电力市场体系是“脆弱”的：在经济全球化进程中，来自国内、国际商品或资本市场的外部冲击，可能导致不同程度的震荡。
（2）电力市场是极为特殊的现代市场体系，任何国家或地区电力市场的设计与运行都必须遵循电力系统的物理定律，否则将招致严重后果。
——电能不可储存而且需求多变，生产与消费需要实时平衡。电力系统是包含大批电厂、电网和用电器在内的大型复杂技术系统，输配电网只能在特定电压和频率下稳定运行，任何背离都有可能导致设备损坏甚至系统瓦解。
——电力工业是资金、技术密集型行业而且沉没成本巨大，输配电环节仍具有自然垄断性质。电力工业适合规模化经营，即使在放开准入的产业环节也要避免过度竞争和重复建设。
——在电力系统运行过程中，发、输、配、售电环节要高度协调一致，无论是否产权分开、独立核算，都必须服从集中调度，否则会造成停电事故甚至系统崩溃。
——输配电网的电力潮流分布和传输容量是由物理定律而非经济学原理决定的，电力市场的功能分化和交易程序必须首先服从这些客观规律。电网中各输电线之间的电力潮流（输电容量）分配是根据物理学的克希霍夫定律确定的，输电线的传输容量是根据物理学欧姆定律、电磁感应定律确定的。
——电力市场定价与交易需要考虑与主要一次能源投入有关的环境和社会成本，需要探讨外部性内部化的机制，以及社会成本有效分摊等问题。“真正有意义的成本概念应该是社会成本，这是因为不受任何规制约束的垄断企业是不存在的，而对企业的规制控制是要付出成本的。引入竞争虽然会增加由于重复建设而引致的成本，但是可能会增加资源配置的效率，减少规制所要付出的成本。因此，应该有更广泛的意义上比较垄断与竞争的成本与收益”。
2.竞争性电力市场是一整套现代化的经济管制制度
消费者净剩余和生产者净利润的总和是社会总体福利（global welfare）。在完全竞争市场，需求与供给曲线的交点对应出清价格时，总体福利达到最大化。电力市场通常是非完全竞争市场，无论是市场支配力垄断还是政府价格干预，都会导致总体福利的无谓损失（Deadweight Loss）。因此，竞争性电力市场的改革致力于消除非自然垄断环节的垄断势力，以及无效的政府价格干预，力争通过市场竞争发现价格，体现真实的电力供需关系。
在竞争性电力市场体制下，电力交易者不同于传统体制下的经济主体，他们只需要确保电力在特定时间以约定价格和方式进行交易，而不一定拥有电力生产设备或电力传输设备。商业活动与物理设施实现分离，引发市场结构巨大变化，电力经济管制制度也应做出相应调整。实践证明，良性运转的竞争性电力市场并不排斥经济管制，反而需要现代化的、科学的经济管制体系作为制度保障。尤其是“在那些具有自然垄断特征的部门和外部性不能内部化的部门或业务领域，经济管制仍然是必要的”，“自然垄断行业的最优产业结构既不是垄断，也不是自由竞争，而是规制下的竞争。”因为“期待电力企业能够在长期内迫不得已公开自己的信息从而使‘信息租’能够通过市场竞争完全耗散或者耗散到公众认可的程度是不现实的”。见张昕竹。如何深化垄断行业的改革[N]。中国经济时报。，2001年6月15日。
电力经济管制可以追溯到20世纪30年代，美国绝大多数电力交易在“收益率或称服务成本监管比率”（Rate of Return， ROR）的框架下接受政府监管，这种传统管制模式广泛影响主要市场经济国家，并持续到70年代能源危机爆发。1978年美国国会通过《公用事业规制政策法》，放松管制并鼓励自由竞争。1989年英国《电力法》确立电力工业私有化、建设竞争性电力市场及相应管制制度。1996年美国联邦能源规制委员会（FERC）发布888号法案，开放非歧视性输电服务鼓励电力批发市场竞争。其他国家在建立电力市场、引入竞争机制的同时，积极完善与之相适应的经济管制制度。英国、加拿大、阿根廷、巴西、印度、波兰等国，在推进电力市场化改革过程中都成立了专门的全国性管制机构。欧盟委员会《电力改革指南》（1996）明确要求成员国建立有效管制机制，确保市场透明度，惩治市场垄断行为。截至2001年，所有欧盟成员国（除德国外）都进行了经济管制改革，建立了电力或能源监管机构，明确了与电力市场结构变化相适应的经济管制制度。
经济管制不是对电力市场进行全面干预，而是创造竞争环境，尽量杜绝扭曲市场竞争的不当行为。首先，保障发电、售电等可竞争性环节的充分市场竞争，价格尽可能由最低边际成本曲线和真实需求曲线确定。政府价格管理从传统的收益率管制逐渐演变为激励性管制，即“基于绩效的收益率决定”（Performance Based Ratemaking， PBR）“PBR是不同于传统ROR管制的另外一种公共事业管制办法，这种办法强调给被管制企业提供降低价格或者成本的财务激励，或是改进非价格绩效的财务激励。”见[美]Geoffrey Rothwel[西]Tomas Gomez：《电力经济学：管制与放松管制》，中国电力。其次，抑制或限制市场交易者滥用市场支配力操控电价。为此需要限制发电商市场占有率，监督零售商储备容量资源，设定批发市场投标或价格上限，设计并运行市场支配力抑制程序局部市场支配力抑制措施实际上是一种局部地区临时价格管制措施。再次，监督电网操作者和独立系统运营者的市场操作，实时监管输电设备的操作、使用和阻塞情况。
“加州电力危机”可谓竞争性电力市场建立过程中遭遇的重大挫折之一，它使得众多推进电力市场化改革的国家深刻反思改革的方向与路径。无效的、过于集中的政府干预是引发加州早期电力改革的根本原因，但是为了纠正政府失灵，却忽视了市场失灵的潜在风险，建设竞争性电力市场的同时疏于经济管制制度的同步完善，是导致加州早期电力改革失败的主要教训。“有证据标明：2000年夏天，五个加州发电商中的四个在70%的时间进行‘经济囤积策略’（即提高投标价格），另一个发电商在90%的时间采取‘实物囤积’（即囤积部分容量），几个发电商共同使用他们的市场支配力来哄抬电价”。加州后续电力改革除了重新设计市场结构与规则之外，重点是强化经济管制的政府责任。