公元前202年，刘邦战胜项羽，即皇帝位，建立汉朝，史称汉高祖。
刘邦刚做皇帝的时候，朝廷直接统治的领土不过十五个郡，其余的土地都封给有功的诸侯王，几乎恢复了战国时期的割据局面。但是，这种做法在当时是必要的，不这样做就不能换得这些人攻打项羽，不能换得这些人对汉皇帝名义上的承认，也就不能换得统一与和平。
为了求得一个安全的环境，必须建立各种规章制度。秦朝的各种规章制度都已经废除，新的还没有建立。为此，刘邦命丞相萧何制订一部国家根本大法，使举国上下有法可循。
萧何从县吏一直当到大臣，对民情比较熟悉。早在起义军进入秦都咸阳的时候，他就收取秦朝的律令图书，掌握了全国的山川险要、郡县户口等情况。他奉命后，根据当时的社会情况，参照秦朝的制度，制定出了《九章律》。
军事方面也得有个法令。韩信是位卓越的军事家，在帮助刘邦打败项羽的战争中立了大功，刘邦让他制定军法。大臣张苍是有名的历算家，刘邦叫他制定了有关历数、度、量、衡等的规章制度。他还命博士官叔孙通制定礼仪制度，使君臣之间有了规定的礼节，大家都能遵照执行。
刘邦年轻时没有读过多少书，当了皇帝也没有读书的习惯。太中大夫陆贾喜欢读书写文章，还常常在刘邦面前谈论《经》、《书》。刘邦每天处理政事已经非常繁忙，时间不够用，听多了就感到厌烦。有一次，他骂陆贾道：
“我是骑在马上取得天下的，关《诗》、《书》什么事！”
陆贾又耐心地说：“陛下是骑在马上取得天下的，可是能骑在马上治理天下吗？自古以来的圣君、贤王，都要研究治理天下的办法，文武不能偏废，国家才能巩固。”
刘邦觉得陆贾说的话有理，便说：“好吧，你既然知书达理，就把秦朝为什么灭亡，我为什么取得天下，以及从古到今朝廷兴亡成败的大事，都写出来给我看。”
不久，陆贾写出了十二篇文章。刘邦看后觉得很有启发，就把这些文章编写一部书起名《新语》。
刘邦还立下誓约，并叫人将分封功臣的文书用特殊砂书写，铸成铁券，把它放在金属做成的盒子和石室中。然后藏在宗庙里面，以便永久保存。
就这样，刘邦虽然每天忙得一点空闲时间也没有，但离他所要达到的规模还远得很。