联邦议院通过的每项法律都要送交联邦参议院。对于“无须同意法律”,参议院仅有提出异议权;但对另外其他三种法律,即“修宪法律”、“必须同意法律”和“紧急状态法律”,没有参议院同意法律就不能成立。参议院这时具有一种真正的否决权和议会第二院的作用。另外,联邦政府颁布的法令和一般行政法规也须经联邦参议院同意。
调解委员会在德国宪法中是一个新设机构,由联邦议院和联邦参议院各出门名代表组成。其任务是当双方对某项法案意见相左时实行调解。迄今为止,调解委员会政绩甚佳。其间,联邦参议院的意见在调解过程中多占上风,因为作为各州政府业务官僚的参议院成员,专业知识一般要高于联邦议院议员一筹。联邦体制的再一个特点(或日一个积极成果)是,各州政府各派力量组合可以与联邦政府不一致,比如在联邦一级处于在野党地位的社会民主党可以在黑森州是执政党。从某种意义上可以说,联邦主义的魅力,更多的不是在于维护和促进各州公民利益,而是在于国家权力能够有效地体现垂直意义上(通过地区分权和行政权力的内部监督)的分权制衡原则。
5.联邦德国司法权的特点
在联邦德国政治体制中,司法权委托给法官。司法权的行使由下列3种法院负责:联邦宪法法院、各联邦法院和各州法院。
联邦宪法法院是保护宪法实施的最高司法机构,从1951年3月对日开始行使职权。它是一个独立的宪制机构,具有与其他宪制机构——联邦议院、联邦政府、联邦参议院和联邦总统——平等的地位。
联邦德国司法权的一个重要特点是:与西方其他民主国家相比,德国联邦宪法法院的司法管辖权是最为广泛的。概括起来主要有4大范围:(1)负责裁决联邦与州,或州与州之间出现的分歧与争执。譬如有关联邦和各州的权力与义务,特别是在各州执行联邦法律以及实施联邦监督权方面。
(2)负责裁决最高联邦机构之间权力与义务方面的争执。譬如当联邦政府和联邦议院在它们相互之间关系以及机构程序方面发生争执时,联邦宪法法院就要负责对《基本法》作出解释。
(3)负责实施法律规范监督。即在遵循较低一级法律必须与较高一级法律相一致的原则基础上,监督联邦法律是否与宪法一致,或各州法律是否与联邦法律一致。
(4)有权对违宪申诉进行裁决。所谓违宪申诉,是指任何一个公民在他的基本权利受到公共权力损害时,都可以向联邦宪法法院提出申诉。
此外,联邦宪法法院还有弹劾案审判权、对联邦大选选举诉讼案的裁决权等。如果说,有关“行政权限裁决权”“司法审查权”“弹劾案审判权”等也是欧洲其他国家如意大利、法国等国宪法法院所通有的职权的话,那么有关违宪申诉的第4大管辖权便是德国联邦宪法法院所独有的了。
除此以外,德国联邦宪法法院还有权对违反宪法的政党实行党禁。这表明,它不仅担负着“宪法捍卫者”的大任,而且还在国家政治生活运行过程中发挥着重要作用。
联邦宪法法院拥有如此广泛的权力,已使人们提出这样一个问题:联邦德国是否已从法制国家变成一个司法国家、从法律为本变成法官为本了,或者联邦德国是否已经出现政治生活法权化的问题?
《基本法》赋予联邦宪法法院以强有力地位主要出于两种考虑:一是认为必须建立一个能凌驾于一切裁决之上并具有控制和协调作用的司法机关;二是认为在多元化社会环境中,不仅要使法律能体现居于支配地位政治力量的目标,而且还必须创立一种能为持不同政见的政治势力所使用的法律机制。事实上,在党派政治中,将政治问题诉诸联邦宪法法院听其裁决的常常是反对党。譬如,对联邦国防军是否可以向北约以外地区派兵的问题,科尔政府曾经试图通过修改宪法加以解决,但由于在野党反对,修宪问题一直悬而未决,最后还是把问题提交给联邦宪法法院了。1994年7月12日,联邦宪法法院作出判决:国防军有权在世界各地参与行动,但国防军的每次海外军事行动都必须经过联邦议院投票批准,需简单多数通过即可。
导致联邦德国政治生活法权化,还有联邦宪法法院主观层面的原因,即它在政治性质突出的问题上行使其职权时,常常难以做到司法自律。这方面的典型事例是它在1973年7月引日对“两个德国相互关系基础条约”作出的判决。判决结果否定了巴伐利亚州政府提出的有关“基础条约”与“《基本法》精神”不相符合的动议案,判定两者是相符合的。这个判决内容广泛而详尽,涉及诸如德国的法律现状、重新统一和自决问题、两个德国之间边界性质、柏林的法律地位、民族问题、德国国籍等一系列问题,从而成为联邦德国政策中一个极为重要的法律文件。但是恰恰因此而有批评认为:一部好的宪法的标志应该是,它能够适应变化了的形势,并能对之作出相应解释;用解释宪法来适应变化了的情势是一个政治任务,在这方面,联邦宪法法院无论如何应该克制一些。
对上述所谓法院越权或政治生活法权化问题,已经有人建议通过立法来限制法院的职权。但是总体来说,联邦宪法法院的积极作用还是应该得到充分肯定的。它是联邦德国政治制度实行分权制衡原则的重要因素,同时为自由民主的法制国家思想在联邦德国扎根作出了贡献。
德国的选举制度同欧洲其他民主国家的选举制度相比较有其自己的特点。
1.源于议会委员会的选举制度
德意志联邦共和国的选举制度是第二次世界大战结束后,德国在重新组织政治生活过程中,德国“议会委员会”同美、英、法三大占领国妥协的产物。最后的协商意见一致认为,必须拒绝重新使用魏玛共和国时期的比例代表制。
在议会委员会中,多数党基督教民主联盟和基督教社会联盟提出要采用多数代表制。这一建议遭到了其他政党的拒绝,尤其是一些小党的极力反对,因为这就意味着要取消小党赖以存在的基础。最后只能由选举委员会提出“比例代表与多数代表混合制”的方案。这一方案是建立在德国社会民主党的构想基础上,方案规定,部分议员在选区中直接产生,另一部分议员按得票的比例分得议会议席。这个方案尽管经过军事占领当局在个别条款上的修改,但基本上还是原来的方案。以后对于选举制度的描述出现了一系列的概念。有人把它称为“混合制”或叫“人格化的比例代表制”。最准确的表述应该叫“部分人格化的比例代表制”。当然人们可以看到多数代表制的特征仍然保留在联邦德国的选举方案中。尽管选民的投票意向起着重要作用,但是比例代表制仍然占着主导地位。因此“混合制”的表述是不恰当的。
2.选举制的特征
德意志联邦议院的议员选举实行普遍、直接、自由、平等和秘密的原则。
现在的两轮投票制是经过多次改革才发展起来的。两轮投票制意味着每个选民都有两次投票的平等权利。在第一轮选举中,选民在一个选区内选出一名直选议员,而只有在第二轮投票过程中才能确定议会议席的分配。候选人(即被选举人)必须符合两个条件:一是必须年满18周岁的公民才享有选举权和被选举权;二是必须根据(基本法)第116条第1款的规定,至少在联邦德国生活一年以上的联邦德国公民。
根据联邦选举法规定,议员中的半数是通过划分选区直接选举产生的。选举法把联邦德国划分为328个单选区,第一次选举只能产生联邦议院议席中的50%的议员。在这些选区内,各政党的候选人或者是无党派候选人都必须得到至少200位选民的支持才能入围。选区是根据选民的人数划分的,每万选民设一选区。选举应该既要保证投票的公正性,又要坚持同政治需要保持一致的原则。如果选区的选民人数按法定数减少了1/3或者超出法定数的1/3的话,那么就必须重新划分选区。
重要的是议席的分配,选民需要两次投票已经证明了这一点。议席的分配决定厂联邦议院中各政党之间议席的比例。此外,各政党还可以推荐一份党派候选人名单,称州名单候选人。列在州名单上的候选人往往是与选区中的候选人重叠提名的,问题是州名单上的候选人提名只能通过政党来完成,然而这显示了政党在联邦德国的政治体系中的特殊位置。最后有效的议席分配是在联邦议院总议席中减去直选议员人数后进行分配的。通过竞选而获胜的直选议员通常有三种情况:一是没有政党背景的;二是他们所代表的政党没有跨过5%的限制条款;三是他们所代表的政党不能列入州名单。只有减去这些直选议员的议席以后,议会才能进行议席分配。
联邦议院中议席的分配方法,在1985年前是采用D.霍特计算法,到1985年才被HN计算法所代替。这一改革改善了一些小党如自由民主党和绿党的生存环境,人们不能低估计算方法改变的意义,因为它确实引起了议席分配的变化。因为在汉堡和不莱梅分别有7个和3个社会民主党的候选人直接获胜,所以导致了重新使用D.霍特计算方法来计算滞留议席。
这种选举制度会出现这样一种现象,即一个政党所获得的直选议员数如果超过了第二轮投票后的比例代表数,这个政党就可获得滞留议席。当然,各州政党的滞留议员的人数是不等的。从中可以看出这种选举方式所产生的选举结果已带有明显的被扭曲的痕迹。最能说明问题的是在1994年的联邦议院选举中所出现的这种现象。滞留议员享有同其他直选议员一样的权利和义务,但无权参与一些重要表决,比如联邦总理的选举等等。
与魏玛共和国时期的比例代表制不同的是,联邦共和国的选举法限制了一些小党进入议会。这些限制条款的目的是不让激进主义的小党影响政府的决策,保障议会制度的稳定。历史上正是这些激进主义小党的影响才使魏玛共和国时期的政府越来越无能,最后导致共和国的失败。今天,如果说各政党在议席分配中还想得到一席之地的话,那么所有政党都必须首先获得5%的有效选票。遵循这个规定,必然有一部分政党会遭淘汰。正是这一点使限制条款遭到了抨击。批评者认为:第一,比例代表制中的公正性原则遭到了践踏;第二,小党获胜的机会越来越少,因此,少数选民的利益得不到保障,他们的选票被用来平衡议会里的各种关系。不同的意见则认为,1983年绿党最终进入德国联邦议院证明了批评者的意见是站不住脚的。其实限制条款在运用过程中也受到了限制,因为有的少数民族在选举中是运用特别规则而不使用限制条款,如在石勒苏益格荷尔斯泰因州的丹麦少数民族。其意义在于既绕过限制条款又产生了直选议员,从而保障少数民族的利益。1956年以前一个政党只需要一个直选议员,其目的是为了在总议席的分配中得到更多的好处。1956年以后,联邦德国普遍实行限制条款,这样直选议员的数字才上升到了3个。
在统一后的德国第一次全国大选中,由于原东西德国之间的差异(如有些政党是新建的),因而在使用限制条款时既要考虑到原东德地区的实际情况也要参考原西德地区选举的操作惯例。
德国的政党有:德国社会民主党、绿党、基督教民主联盟、基督教社会联盟、自由民主党、民主社会主义党、德国的共产党、共和党等。
行政区划:德国分为联邦、州、地区三级,共有16个州,14 808个地区。16个州的名称是:巴登符腾堡、巴伐利亚、柏林、勃兰登堡、不来梅、汉堡、黑森、梅克伦堡前波莫瑞、下萨克森、北莱茵威斯特法伦、莱茵兰法尔茨、萨尔、萨克森、萨克森安哈特、石勒苏益格荷尔斯泰因和图林根。其中柏林、不来梅和汉堡是市州。