集议是皇帝就某一重大问题，指定群臣会议，进行讨论，提出解决的初步意见。参加的范围因问题的性质而异，或限五品以上，或广及百官。会议由皇帝亲临或宰相主持，一般则以事之当议者先下诏于都省吏，以告当议之官，悉集都堂，由皇帝派监议御史监议，将不同的意见汇报皇帝，最后由皇帝裁定。汉代集议的范围包括：议立君、议储嗣、议宗庙、议郊祀、议典礼、议封建、议功赏、议民政、议法制、议同姓、议大臣、议边事（《西汉会要》卷四○、四一）。总之，是所有国之大政，有疑而难决者。《山堂考索》谓：“汉置大夫，专掌议论，苟其事疑似而未决，则合中朝之士杂议之。自两府大臣而下至博士、议郎，皆得以申其己见，而不嫌于卑抗尊也。故罢郡国庙则有议，韦元成常边功有议，陈王傅人谷免罪有议，萧望之、贾谊为博士，诏令下请老先生未能言，谊对（代）为之对，未尝以公卿之言而废谊之对也。呼韩邪单于愿保塞，朝臣集议，卒用郎中侯应之策，未尝以将相之言而格应之奏也。《匈奴传》朱博得罪，议其狱者五十八人而谏议大夫龚胜等敢于异将军、二千石之议也，王嘉得罪，议其狱者六十人而少府猛等敢于抗膘骑将军、御史之议也。不缄默以因人，不雷同以附势，不合党以济好，不托公以行私，推尽其己之所欲言，而付之人主之独断，此汉之集议所以有公天下之意。至于屯田之功既成，有诏诰前言不便者；马邑之举既败，独罪首谋以谢天下，此又足以不（？）谋议之不谨者也。虽然，高帝之十二年立诸侯王则有议，吕后之二年定列侯位次则有议，是时他官犹未预也。文帝至邸，丞相谨与列侯、吏二千石议，是时博士犹未预也。吴公荐贾谊为博士，每诏令议下尽为之对，而后元年之诏曰：“冷吏二千石、博士议。”至是博士始预议也。及武帝时，寻朔方之议，朱买臣以中火夫预挟弓弩之议；吾丘寿王以光禄大夫侍中议。武帝之时，集议虽广，而意则欲以宿卫离诎外庭也。”（《后集》卷二二《官门·汉官无文武之分》）有名的石渠阁会议是汉宣帝甘露三年召开的，预会的都是当代宏儒，奉诏讨论五经异同及对经义的解释。白虎观会}义则是东汉章帝建初四年奉敕召开的，以讨论经义。皇帝命五官中郎将魏应承制进行问难，诗中淳于恭进奏，而由章帝本人亲称制临决，并命班团汇集讨论结果，编撰成《白虎通义》一书。以《盐铁论》一书而著闻于世的盐铁会议是汉昭帝时举行的一次大规模的政策大辩论会议。始元五年，诏令三辅、太常举贤良各二人，郡国文学高第各一人，共贤良、文学六十余人，于明年二月与丞相田千秋、御史大夫桑弘羊等就当时的盐铁、榷估、均输等政策进行了反复辩难。洪迈说：“两汉之世，事无大小，必谋之于众人。”（《容斋随笔》卷十三《汉世谋于众》）他列举八事，“此八事者，所系利害甚大，一时公卿百官既同定议矣，贾捐之以下八人，皆以郎大夫之微，独陈异说。汉元、成、哀、安、顺、灵皆非明主，悉能违众而听之，大臣无贤愚亦不复执前说，盖犹有公道存焉。每事皆能如是，天下其有不治乎！”（卷二《汉采众议》）能够博访众议，然后择善而从，自然是政之尤善者。不过，专制制度本身就是排斥众议的，不单是最后的决策权始终操于皇帝个人.而且，集议的举行与否，也完全决定于皇帝个人的意愿，所以其运用与效果最终都是视皇帝个人的品质与见识而定。在二千余年的封建专制历史中，尽管集议这一制度始终沿行不废，然而实际的政治效果却又是很有限的。
4）诏旨的拟发与表章的批答
秦始皇规定：皇帝所发布的命称制，令为诏。汉天子的文书，分为四种：一、策书。策者，简也。起以年月日，称皇帝日，以命诸侯王、三公。其诸侯王、三公之薨于位者，亦以策书诔谥其行而赐之。三公以罪免，亦赐策。二、制书，帝者制度之命也，其文日“制诏三公”，赦令、赎令之属是也。三、诏书。诏，浩也。有三种。其文日“告某官如故事”，是为诏书。群臣有所请奏，尚书令奏之，下有制曰：“天子答之日可，若下某官云云”，亦日诏书。群臣有所奏请，无尚书令奏制之字，则答日“已奏，如书本官下所当至”，亦日诏。四、戒书。戒敕刺史、太守及三边管官。被敕文曰：有诏敕某官，是为戒敕也（参见《独断》成资治通鉴》卷十一胡注引如淳日）。魏、晋因之，有册书、诏、敕之类，总名日诏。唐之王言，其制有七。一、册书，立后建嫡、封树藩屏，宠命尊贤，临轩备礼则用之。二、制书，行大赏罚，授大官爵，厘革旧政，赦宥降虑则用之。三、慰劳制书，褒赞贤能、劝勉勤劳则用之。四、发日敕，谓御画发日敕也，增减官员，废置州县，征发兵马，除免官爵，授六品以下官，处流以上罪，用库物五百段，钱二百千沧粮五百石，奴婢二十人，马五十匹，牛五十头，羊五百口以上则用之。五、敕旨，谓百司承旨而为程式，奏事请施行者。六、论事敕书，慰谕公卿、诚约臣下则用之。七、敕碟，随事承旨，不易旧典则用之。（《唐六典》卷九《中书省》）诏书分别用简、黄麻纸、黄藤纸及绢书写。不过，“敕”在汉以后虽为君上之词，然民间长上之于僚属，尊长之于子弟，亦仍通用。唐初再定制，必经鸾台（门下）、风阁（中书）始名为敕、其令始严。“旨”字古人亦不专以为君上之称，到宋时始有变化。（《陔余丛考》卷二二《敕》、《旨》）所谓王言.其实当然是臣工代拟。《云麓漫钞》说：代言之职，西汉多命文士视草。东汉则尚书郎主作文书起草。魏晋以来中书监令掌赞诏命，记会时事，典作文书。齐中书舍人专掌诏浩，兼呈奏之事，“自是诏浩之事，舍人专之”（卷五）。唐代三省制确立以后，中书负责拟旨，门下进行审核，然后付尚书省执行。“故事：凡军国大事，则中书舍人各执己见，杂署其名，谓之五花判事。中书侍郎、中书今省审之。给事中、黄门侍郎驳正之。”（《资治通鉴》卷一九三太宗贞观三年）门下省的给事中、黄门侍郎在驳正中对认为有不便者，则“涂窜而奏还，谓之涂归”（同上，卷一九二贞观元年），又谓之‘批敕”（同上卷二三七宪宗元和三年）。据朱熹的描述，唐初几诏旨，“每事先经由中书省，中书做定将上，得旨再下中书，中书付门下。或有未当，则门下缴驳，又上中书。中书又将上，得旨再下中书。中书又下门下。若事可行，门下即下尚书省。尚书省但主书填‘奉行’而已。故中书之权独重。本朝亦最重中书，盖以造命可否进退皆由之也。门下虽有缴驳，依旧经由中书，故中书权独重”（《朱子语类》卷一二八《法制》）。这种办法是汉以来沿行的诏敕必由宰相平署的发展。没有中书、门下的签署，在原则上诏敕是没有法律效力的。故唐刘伟之有云：“不经凤阁（中书）、鸾台（门下），何名为敕？”（《唐会要》卷五四《省号上·中书侍郎》）唐太宗贞观初，魏征为谏议大夫，也参与署敕（《资治通鉴》卷一九二），这可能是太宗的特殊规定。中唐时期，新置的翰林学士也分担了草制的工作，它所掌者皆内廷代言，命辅臣、除节将、恤灾患、讨不庭则用之，书以白麻纸；中书所用则为黄麻。（《资治通鉴》卷二三五胡注引宋白语）由于制度渐败，皇帝也屡屡不通过中书、门下，直接向有司发布诏旨施行，谓之斜封墨敕。
宋朝的诏旨分内制与外制两种。制旨之不经外朝者称内制，后妃、亲王、公主、宰相、节度之封拜皆用之，由翰林学士起草。制旨之宣布于外朝者称外制，除拜百官用之，以中书舍人知制法掌理。它们都是词臣们根据皇帝所亲除，或经过宰臣奏准的指示，加以敷衍，成为四六体的堂皇公文。皇帝所发布的简单指示，称作除目，又称词头。词臣们如果认为事有欠妥，有权封还词头。拒不草制。一般情况下，皇帝也往往尊重他们的意见，收回或改变成命。
元朝废三省制度。它的诏制也分两种，一种是由翰林学士撰就，也有的据蒙古文翻译，文体典雅，多用于封赠、国书等场合。一种则出自宫廷中的怯薛人员必阁赤（蒙古语：书记）之手，然后翻译成生硬通俗的汉语，即所谓的白话圣旨。
明、清的制诏出自内阁大学士的撰拟。明制：“凡上所下，一日诏，二日诰，三日制，四日敕，五日册文，六曰谕，七日书，八日符，九日令，十日檄。”（《今言》卷之四）其初出于翰林学士。永乐初，命内阁学士典机务，诏册、制诰皆属之。其誊副、缮正则由中书舍人办理。从实质上讲，内阁的职任也就是翰林的工作，所以《明史·职官志》说：“内阁固翰林职也。”（卷七三《翰林院》）中期以后，“天子与阁臣不常见，有所谕，则命内监先写事目，付阁撰文。于是宫内有所谓秉笔太监者，其权遂在内阁之上，与唐之枢密院无异矣。本朝（清）则宦寺不得与政。世祖章皇帝（雍正）亲政之初，即日至票本房，使大学士在御前票拟。康熙中虽有南书房拟旨之例，而机事仍属内阁。雍正以来，本章归内阁，机务及用兵皆军机大臣承旨”（《檐曝杂记》卷一）。
群臣的奏章，汉代分四种形式。一日章。“章者，需头，称稽首，上书谢恩陈事，诣阙通者也。”二日奏。“奏者亦需头，其京师官但言稽首，下言稽首以闻。其中者所请。若罪法劾案，公府送御史台，公卿校尉送谒者台也。”三日表，“表者不需头，上吉臣某言，下言臣某诚惶诚恐，稽首顿首，死罪死罪。左方下附曰：某官臣某甲上。文多用编两行，文少以五行，请尚书通者也。公卿、校尉诸将不言姓；大夫以下有同姓官别者言姓。章口报闻。公卿使谒者、将大夫以下至吏民，尚书左丞奏闻报可，表文报已奏如书。凡章表皆启封；其言密事，得帛囊盛”。四日驳议。“其有疑事，公卿百官会议，若台问有所正处，而独执异意者日驳议。驳议曰：某宫某甲议以为如是。下言：臣愚赣议异。其非驳议，不言议异。其合于上意者，文报曰：某官某甲议可。”（《独断》卷上；《文选》卷三七）著名的《史展祠孔庙碑》，其文前云：“建宁二年三月癸卯朔七日己西，鲁相臣晨、长史臣谦顿首死罪上尚书，臣晨顿首顿首，死罪死罪。”末云：“臣晨诚惶减恐，死罪死罪上尚书。”副言太傅、太尉、司徒、司空、大司农府。（参见《容斋随笔·续笔》卷第四《汉代文书式》）汉时臣下的奏章，分缮两本，经尚书审核、筛选后，再呈交皇帝御览。唐制：“几下之通于上，其制有六。一日奏抄，谓祭祀、支度国用，授六品以下官、断流以上罪及除、免、官当者，并为奏抄。二日奏弹，谓御史纠劾百司不法之事。三曰露布，谓诸军破贼，申尚书兵部而闻奏焉。四日议，谓朝之疑事，下公卿议，理有异同，奏而裁之。五日表。六日状。经过门下的审署申覆，覆奏画可讫，留门下省为案，更写一通，侍中注‘制可’，印缝，署送尚书省施行。”（《唐六典》卷八《门下省》）宋制：在京官员上殿奏对许用札子，称奏札或殿札，一般则用表状，末云：“谨录奏闻。谨状。”在奏札之外，意有未尽，贝4另以黄纸黏贴于后，谓之“贴黄”。把妻疏称之日“本”，可能是宋以后的事。元代的奏章必由起居注。末年又有“四方献言详定司”之设。明制：“凡奉部义成例而行者谓之题本，有私意启请者日奏本，体例各有不同。”（《广阳杂记》卷一）朱元璋创设通政使司，“掌受内外章疏敷奏封驳之事。凡四方陈情建言，申诉冤滞，或告不法等事，于底簿内誊写诉告缘由，赍状奏闻。几天下臣民实封人递，即于公厅启视，简写副本，然后奏闻。即五军、六部、都察院等衙门，有事关机密重大者，其人奏仍用本司印信”。“凡在外之题本、奏本，在京之奏本，并受之，于早朝汇而进之。有径自封进者则参驳。午朝则引奏臣民之言事者。有机密则不时人奏。”（《明史》卷七三《职官·通政使司》）清“内外言事，有题有奏。例行常事日题本，露面不封，先交内阁，由内阁拟旨（从前外省奏折皆通过通政使司，谓之“通本”，后裁通政使，乃并入内阁）再交奏事处进呈，所谓票签是也。其非例行常事，或条陈时政，或匡谏阙失，或弹劾官员，用白简加小封，盛以黄匣，径交奏事处进呈，日‘封奏”’（《国闻备乘》卷一《改题为奏》）。
皇帝收到的大量奏章，除极少数在常朝时当延处分外，在退朝之后，复召宰臣人内，一同进行处理。以明为例，常朝之后，阁臣复人文华、武英等殿奏对，即古内朝之遗意。司礼监的宦官环跪案旁。皇帝令“看文书”太监们便将来奏折文书伺候，并分置朱笔砚及片纸数幅。然后与阁臣曰：“与先生们计较。”诸阁臣审阅文件毕，拟定批词录上，交皇帝核定。‘皇帝或改定二、三宇，或删增一、二句。小事情不过批“是”一字，有的则批“该衙门知道”。批审完毕后，敕付司礼监官发付有司施行。（《治世余闯》上之卷二；参见《燕对录》）大抵画“诺”（南朝时）、画“闻”（唐时）、画“知道了”、“是”（明、清时）的，意即报可。所请不允，则谓“报闻”或“留中”。由于皇帝个人勤惰的不同，批阅奏章的态度也大不一样。秦始皇每天“以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息”。朱元璋政皆独断。据统计，洪武十七年九月十四日到二十一日八天之内，处理的内外奏章多达1660件，共339l事，每天平均二百余件，四百余事，其勤苦自可想见。而有的皇帝，怠于政事。譬如明朝的宪宗、孝宗、世宗。神宗等，不单常朝久废，而且罕于召对阁臣。从宪宗成化七年到孝宗宏治十年二十五、六年，阁臣才得机会一见皇帝。这以后或有召见，都被视为盛典。所谓圣旨，较早是经由宦官口传给阁臣；其后则由司礼监的秉笔太监票拟，再交付阁臣。这样，朝政完全由宦官把持。
5）访舆情
皇帝生活在深宫之中，长于宫人阉宦之手，与社会是远远隔绝的。协助他处理全国政务、活动在他身旁的宰执大僚，也是寥寥数人。这对于他决政设策都是十分不利的。特别是在上下否隔、内外不通的情况下，就为奸臣、小人提供了营私舞弊的温床，导致太阿倒持，权利被窃，有使自己沦为权臣的傀儡的危险，甚至于因此江山易主。因此，魏征把能否兼听，以保证下情上达，作为明君与暗君的分界。他说：“君之所以明者，兼听也；其所以暗者，偏信也。《诗》云：‘先民有言，询之刍荛。’昔唐、虞之理，辟四门，明四目，达四聪，是以圣无不照。故共、鲸之徒不能塞也。靖言、庸回，不能惑也。秦二世则隐藏其身，捐隔疏贱，而偏信赵高，及天下溃叛，不得闻也。梁武帝偏信朱异，而侯景举兵向阙，竟不得知也。隋炀帝偏信虞世基，而诸贼攻城剽邑，亦不得知也。是故人君兼听纳下，则贵臣不得壅蔽而下情必得上通也。”（帧观政要》卷一《君道》）先秦的法家巨子韩非对这个问题分析得更切实而深刻。他指出：拥有无上权势的皇帝，处在群臣的包围之中，“凡奸臣，皆欲顺人主之心，以取信幸之势者也。是以主有所善，臣从而誉之；主有所憎，臣从而毁之”。通过这种投其所好的办法以取得信任，达到行私窃权的目的。因此，作为明主，必须去蔽，要作到“身在深宫之中，明照四海之内”，使“天下弗能蔽，弗能欺”（《韩非子集》卷四《奸劫弑臣第十四》）。韩非甚至告诫说：“人主之患，在于信人，信人则制于人。”（同上卷五《备内第十七》）在残忍无情、谲诈纵横的政治权术斗争中，猜疑是必然的产物，而且成为必不可少的防卫武器。因此，历代的皇帝，凡是非庸非惰、不是白痴低能的，总是想突破近臣的包围圈，越过层层封锁的官僚组织，直接了解情况，体察民情、广询舆见，以避免上下壅隔而导致决策失实；并防止奸臣徇私枉法。权臣专擅妨主现象的发生。这方面的办法大体上有以下几种。