随着现代科学技术和信息化的发展以及全球化时代的到来，建立在公务员制度、层级制和规则基础上的传统公共行政也开始发生巨大变化，美国政治学家盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中指出，今天的政府治理模式已截然不同于以往，作为一个庞大的机构体系，政府在管理和影响社会及经济方面承担着更为重要的责任。彼得斯提出政府治理模式应该向“市场式政府、参与式国家、弹性化政府及解制型政府”方向发展，而这些治理模式的关键点在于倡导现代政府通过多种方式来维护公共利益，政府除了效率目标以外，更应以公共利益为基本目标展开活动。现代政府管理面临的环境显得愈来愈复杂多样，各种矛盾和竞争错综复杂，突发公共事件导致的公共危机频繁发生，已成为影响社会稳定和经济发展的重要因素。对公共危机的有效管理，是当今世界任何国家和政府都必须认真对待的重大问题，也是政府履行维护公共利益的职责，实现良好治理的重要途径与基本目标。
第一节公共危机的类型与特征
当前，我国正处于经济社会的转型期，由于政治、经济、文化、地理等方面的影响，不可避免地会因各种矛盾和问题引发不同程度的公共危机。公共危机是由不可预测的、突发的、紧急的、影响广泛的突发公共事件导致的，往往具有相当大的破坏性，会严重影响到社会秩序的稳定和经济生活的运行。如何有效地管理公共危机，做到预防公共危机、正确处理公共危机、尽力将公共危机危害程度降到最低，这是现代政府面临的紧迫问题，也是提高党的执政能力的重要问题。我国从“非典”事件以后，逐渐提高了对公共危机的认识，从中央到地方都开始建立公共危机的管理机制。但从总体看，随着现代社会公共危机范围的扩大和影响程度的加深，我们对公共危机则更需要有新的认识，树立公共危机管理的新理念，构建公共危机管理新体制，以维护社会稳定，确保和谐社会目标的顺利实现。
一、危机与公共危机
（一）危机的涵义
在国内，对危机的称呼有很多，如“突发性危机”、“突发事件”、“紧急事件”、“灾难”等，这里我们统称为“危机”（crisis）。目前，关于危机的含义，主要分为两类。
第一类主要是从危机的本源含义出发。“危机”来源于希腊语的分离（krinein）一词，普遍用于医学领域，原意为决定病人是走向死亡还是逐渐恢复的关键时刻，以形容一种至关重要的、需要立刻做出相应决断的状态。这里包含着两层含义，一是危险，即存在严重的风险，有可能导致分歧、摩擦、对抗、损失、系统失衡等结果；二是机遇，即虽然存在极为危险的状态，但这个状态也是转折点，只要处理好这种危险状态，就可化险为夷，走向恢复和稳定。《韦伯辞典》也将“危机”一词定义为有可能变好或变坏的转折点或关键时刻。根据这类定义，我们对待危机应持有两面性，一方面要明确危机的严重危害性，树立紧迫的危机意识；另一方面要正确对待危机，不能以逃避的态度对待危机，而应将应对处理危机作为组织的必要责任，以便妥善处理危机，促进组织的持续稳定发展。从某种意义上说，危机是组织变革与发展过程中所不可避免的一种状态，是影响组织变革与发展的重要因素。
第二类是从系统控制理论的角度研究危机的产生和状态的。根据控制论的观点，危机是指导致社会偏离正常轨道的失控状态；根据系统论的观点，危机是指社会系统的无序度上升到一定水平，严重影响了社会秩序的高度无序状态。控制论表明了危机发生的原因，系统论表明了危机发生后的社会秩序状态，即危机的后果。换言之，危机是对正常社会秩序的一种破坏，使社会秩序处于失控的状态，而对危机的处理应对，也应围绕恢复社会正常秩序的基本目标进行。系统控制论的基础是系统的综合平衡，可通过监督、内部因素相互作用等途径有效应对各种危机，达到系统平衡。
危机的含义我们大致可以从以上两个方面进行解释，而学术界对危机的定义也是不尽相同，目前为止也没有统一的界定。如美国着名学者罗森塔尔（Rosenthal）认为“危机”是指对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。美国学者劳伦斯·巴顿则认为那些能够预防的“危机”并不是危机，只有那些无法预知的、被忽视的、具有颠覆力的意外事故，才能称得上是真正的危机。国内学者薛澜等人认为“危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情景的汇聚”。还有一些学者从危机的破坏性角度定义危机，认为危机是指社会遭遇严重天灾、疫情，或出现大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等，社会秩序遭受严重破坏，人民生命财产和国家安全遭受直接威胁的非正常状态。也有一部分学者将危机归纳为“在某种状况下，由于缺乏正确预测或者有效预防而发生的意外事件”，突出危机的特点。
这些危机的定义分别从不同的角度指出危机的涵义，从总体上我们仍可以概括出危机的共性，即不确定性、危害性、紧急性。因此，我们认为所谓危机，就是指在出现非正常社会秩序状态的情况之下，出于其紧急性和危害性，在时间压力和不确定条件下做出决策的事件。这里包含着三层涵义：第一，出现危机的前提条件是破坏正常社会秩序状态，社会处于非正常状态之中，如食品安全问题使人们的生命健康受到严重影响。社会秩序的稳定与否是判断危机的先决条件，如果发生经济动荡、自然灾害等重大事件，影响到社会秩序，就可能发生危机。第二，这种非正常社会秩序往往是紧急发生的，不可预知的，并可能带来严重后果。如突然发生的重大传染病疫情或食物中毒等事件，预防的可行性较小，其紧急发生带来的后果通常比较严重，不仅是经济上的损失，更多的是社会秩序的破坏和人心恐慌。如不及时应对和处理危机，将严重影响到社会秩序稳定和政府信用等问题。第三，应对危机的条件是“较短的时间和不确定条件”，即非程序化决策。根据决策理论，非程序化决策是在有限的时间条件下，在各种不确定条件下做出决策，同时做出的各项决策方案的风险也是不确定的，即“在不确定条件下做不确定的决策”。这种决策难度高，是对决策者能力的考验，也是对危机应对处理的考验，是危机管理的本质问题。
（二）公共危机的涵义
危机是在出现非正常社会秩序状态的情况之下，出于其紧急性和危害性，在时间压力和不确定条件下做出决策的事件，广义上的“危机”包含了各类突发事件、灾害、紧急事件，是对这些事件的综合概括。而根据危机出现的领域，我们又按照危机对社会秩序破坏的程度分为两类，一类是私人领域的危机事件，一类是公共领域的危机事件。私人领域的危机事件包括个人和私人组织，其危机事件一般也符合危机的基本条件，但其影响范围通常较小。公共领域的危机事件以“公共”为其本质属性，是在公共领域内发生的危机，一般影响范围较大，社会秩序破坏严重，影响到公共利益，这类危机我们认之为“公共危机”。
对公共危机（public crisis）的定义，目前学术界同样尚未形成共识。由于研究的侧重点各有不同，许多学者对公共危机的定义也就有所不同。主要的界定包括：“公共危机是指由于内部或外部高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧急状态。”“公共危机是指人们在面临突发公共事件时所出现的共同重要生活目标受阻的状态，这里的阻碍是指一定时间内，无法使用常规的解决方法解决当前的问题。”
“公共危机特指一个行政区域内出现迫在眉睫的特别紧急情况而亟需公共行政管理者作出重要决断，调动本行政区域内的一切力量作出共同努力并付出很大成本方能摆脱的困境，通常是一种对全体公民和社会生活构成严重威胁的危险局势，也称为公共紧急状态（public emergency）。”
关于公共危机的定义还有很多，在这里需要指出的是，公共危机并不等同于突发性公共事件。虽然，公共危机与突发性公共事件在很多时候存在一定的相同性，而且有时候可以互换，但它们在概念上和外延上都是有区别的。公共危机一定是突发性公共事件，但突发性公共事件未必会形成公共危机，一次大面积的突然停水，一起交通事故引起的长时间的交通堵塞等都可以构成一次突发性公共事件，但这还不能称其为公共危机，只有“急需快速做出决策，并且严重缺乏必要的训练有素的人员、物质资源和时间来完成”的才算得上是公共危机。我们是在“危机”的基础上界定了“公共危机”，危机本身包含了突发事件、灾难、紧急事件等内容，那么公共危机也是在较大范畴内包含着突发性公共事件等内容，是最为广义的一种界定。因此，我们认为，所谓公共危机就是指在某种情况下，由于缺乏准确预测或者有效预防而发生的某一突发性事件，对社会公共秩序形成巨大冲击，对社会造成极大破坏，对不特定人群的生命、财产等构成巨大威胁，危及公共安全，并要求政府组织社会共同采取紧急措施加以应对的危险状态或危险事件。
二、公共危机的类型
就公共危机发生的情况来看，不同类型的公共危机所发生的原因、导致的结果、处理的手段都有所不同。这就要求我们根据公共危机的成因对公共危机进行分类，对各类公共危机进行深入分析，以了解不同类型公共危机的本质特征，从而有助于更好地应对危机。
（一）公共危机的成因分析
近几年来，世界各国公共危机频繁发生，从高温灾害、台风灾难到地铁爆炸事件、传染病疫情及能源危机，公共危机几乎涉及人们生活的方方面面。每种公共危机都有其具体、深层次的原因，虽然我们对公共危机具体的成因还不能做到一一剖析，但从宏观层面看，对各个领域的危机成因还是可以进行一定的分析。根据近几年来公共危机的发生状况，大致将公共危机的成因归为以下几类因素。
第一，自然状况因素。自然状况因素通常以一个国家或地区所处的地理位置、地形地貌、资源分布和储量状况、地区植被种类以及环境状况等作为分析要素。自然状况因素一般来讲都是既定的，在相当长的时间内是很少发生变化的。因此，这类因素导致的公共危机虽然具有不可抗拒性和巨大的破坏性，但同时大都也是常见而典型的自然灾害，如台风、洪水、地震等。但随着现代社会的快速发展，自然状况因素的稳定性正在受到严峻的挑战。气象变异、植被破坏、水土流失、资源耗竭、环境恶化使得对自然状况因素分析的困难程度增加。与此相关的各种新型的、更具破坏性的公共危机不断爆发，如雪灾、地震、污染，等等。自然状况因素的变异参数已成为自然状况因素分析中的重点，同时也是难点所在。并且自然状况因素日益同其他因素结合在一起，成为引发公共危机的关键因素。
第二，政治发展与政治参与。政治发展一般是指一国政治民主化的程度。
亨廷顿把政治发展定义为“政治制度化”。不同的政治发展水平会影响到处理公共危机尤其是政治冲突的质量。比如，民主政治体制虽不能确保政治示威的低发生率，但通常却能较为有效地消除或降低极端冲突行为，如暴力冲突、叛乱的发生率。在现代化过程中，民众受到更多的社会动员，政治参与日益扩大，如何将扩大了的政治参与接纳进现行政治制度中去，将其“政治制度化”，将直接影响到国家的政治稳定。当政治发展不能满足被动员起来的政治参与时，政治动乱就会产生。因此，民众政治参与的满足程度与政治性的公共危机爆发概率有着密切联系，是我们进行公共危机原因分析的一个重要研究变量。
第三，经济发展与结构调整。经济发展程度通常是以一国经济发达水平、工业化程度及国民生产总值（GNP）水平，国民人均收入水平及医疗保健水平等为评价标准，用以分析其与社会政治稳定之间的关系。经济发展与政治暴力的发生呈倒U型曲线关系。不同的经济发展时期，社会面临的公共危机爆发可能性也不同，在中国经济发展处于高速发展时期，这种可能性大大提高，需要引起关注。而经济结构调整则从一个比较微观的层面来衡量。结构调整更强调的是一个过程，尤其是这一进程的速度，如工业化速度，城市化速度，市场化导致的对各种资源的重新配置，市场对财富的重新分配，效率和公平的矛盾等。在这个过程中，调整的幅度过大与速度过快，有可能导致社会秩序混乱。因此，对经济因素的研究需要从宏观和微观两个层面上去加以把握。