三、问题管理的程序和方法
问题管理作为组织管理或公共关系的一项新职能，其工作需要按照一定的程序，并运用科学的理论和最有效的方法进行。
第一，发现与确定问题。对于一个组织来说，有效的问题管理可以防止问题出现或改变问题发生的过程，越早认识到存在的威胁或机遇，就越可能控制住问题。因此，进行问题管理首先要发现问题，确定问题，这就需要通过收集信息、调查预测来发现组织存在的问题，包括现有的问题、潜在的问题以及社会趋势问题。组织通过调查，可能会遇到数量极大的对其影响的问题，对此，有必要对这些问题进行识别、检查和筛选，缩小问题范围，集中注意实际的和有现实可能的问题。这一过程既有助于组织制定行动纲领，也有助于指明如何设计问题管理方案。组织可以利用许多方法来发现和识别现时的问题，如民意测验、媒介内容分析和文献研究等，也可以通过一些方法来预测较长时期内可能出现的问题或趋势，如历史分析法、直觉判断法、矩阵分析、德尔菲法等。
每个组织对自己的形象和状态都有一种自我感觉，但是确定问题不能仅凭自我感觉，因为一个组织在管理者心目中的形象和在公众心目中的形象往往相距甚远，所以必须从社会舆论、公众评价以及竞争对手等方面收集信息，要公正地、客观地站在公众的立场上观察组织，否则，难以发现问题的症结所在。
第二，分析与评价问题。只有当问题已确定并且得以分析，组织才能完全理解它的后果。因而问题找到后，就应该对问题进行认真分析，一是需要根据问题的性质对问题进行整理分类，确定这些问题是产品质量方面的问题，还是服务方面的问题；是市场萧条的问题，还是竞争对手利用优势占领市场的问题；是组织整体形象的问题，还是偶然失误的问题；等等。二是需要对造成问题的原因进行分析，究竟哪些因素促成了这些问题，是个别人员的素质问题，还是根本的指导方针出了毛病；是组织自身的方针跟不上环境的变化，还是公众的意愿和需要不合理；是技术力量太薄弱，还是管理水平跟不上；等等。三是需要对问题的影响进行评价。分析每一个实际问题对组织生存发展会产生什么影响，分析问题究竟影响和危及了哪类公众以及问题的迫切程度，决定哪些问题需要制订适当的行动计划，哪些问题需要继续跟踪。四是需要对问题排列次序。一个组织可能面临着一系列不同的现实或潜在的问题，而一个组织也不可能对所有的问题立即作出反应。问题分析必须将所有问题的次序按一定标准加以排列，这样才能使组织将其各种资源集中于应立即解决的问题上。排列问题的轻重缓急有两种方法，其一是按问题的紧迫程度，把那些需要立即处理的问题排在前边，而把那些可以在今后一段时间内解决的问题排在稍后；其二是按问题的重要程度排列先后次序。有时，这两种方法排出的次序大体相仿，因为许多重要的问题往往也是亟待解决的，但有时最重要的问题并不是需要马上处理的。
在分析与评价问题时要注意两点：一是对公众的意见不能盲目接受，不能完全受舆论的左右。不同公众的意见往往很不一致，因此，既不能根据少数人的意见确定问题，也不能忽视少数人的意见，而应对各方面意见进行综合评判作出结论；二是对问题不能就事论事。一个微不足道的问题也许是一系列严重问题的先兆，一次惨重的损失也许仅仅是偶然事故，因此必须把握问题的实质。
第三，影响与解决问题。确定问题、分析问题，都是为了“对症下药”，解决问题。但是，适合各种问题的一般对策和方法显然是不存在的。有多少问题，就有多少影响或解决问题的不同对策和方法。故而，制订一项计划方案对于整个管理程序是必不可少的。因此，问题管理的最后一步应该是制订解决问题的计划方案，采取相应的措施，消除问题或防患于未然。组织在制订计划方案时必须考虑以下七个方面的情况：（1）检查所有可能对组织有影响的问题或趋势；（2）确定需要考虑的具体问题；（3）估计这些问题对组织的生存和利益的潜在影响；（4）确定组织对各种问题的应对态度；（5）决定对一些需要解决的问题采取的行动方针；（6）实施具体的解决问题的行动计划；（7）不断监控行动的结果，根据需要修正具体方案。
在这里，成本是一个重要因素，在制订处理某一问题的方案时，必须权衡这个方案实施的效果是否得不偿失，以免在实施时受到责难。另外，提出问题对策时应注意广泛收集各个管理部门及广大员工的意见，通过开座谈会、出黑板报等形式集思广益，并与员工商讨解决问题的措施，以此提高员工参与解决问题的积极性，增强组织的危机预防能力。
总之，问题管理是政府管理工作实践中新出现的一项职能，它着重对组织面临的问题和危机进行预防，并将危机转化为机会。由于危机对组织生存和发展具有极大的危害性，因而国外十分重视问题管理工作。鉴于我国市场经济体制的建立，市场竞争日趋激烈，社会环境日趋复杂，组织面临的危机风险大大提高。因此，研究和参考国外问题管理的理论和经验，对增强我国各类组织的危机防范能力，提高组织管理和政府治理能力，具有重要的现实意义。
第三节构建公共危机预警管理机制
正如前文所述，公共危机预警管理是应对公共危机的首要环节，构建公共危机预警管理机制是公共危机预警管理的核心内容。建立与完善公共危机预警管理机制是现阶段各级政府的重要任务，关系到公共危机管理的成本，更关系到现代政府的责任履行与能力评价。
一、国外公共危机预警管理机制的模式与经验
当今世界，随着国际形势和社会结构复杂化程度的提高以及信息传播速度的加快，各种危机层出不穷，各国政府都面临着多样的挑战。在应对各种危机的过程中，西方发达资本主义国家普遍将其多元的危机管理理论（包括企业危机管理理论）直接应用于危机管理的实践，并且根据自己的国情形成了不同的危机管理模式，如美国的“强总统、大协调模式”，俄罗斯的“大总统、大安全模式”以及瑞典的“平战结合的分权模式”。这些模式为我国构建公共危机预警管理体制提供了许多有益的借鉴。
（一）美国的公共危机预警机制
美国政府危机预警管理体系是构筑在整体治理能力基础上的，其通过以《国家安全法》、《全国紧急状态法》、《反恐怖主义法》和《联邦应急计划》为核心的法律体系和法制化的手段，将完备的危机应对计划，高效的核心协调机构，全面的危机应对网络有机地融合到一起。
第一，完备的危机应对计划。在应对危机的时候，最重要的是未雨绸缪，在危机发生前就应制定完备的应急计划以对危机管理进行总体部署。在这方面，美国对各种危机的管理在事前就制定了纲目并举的操作计划，既有总体上的联邦应急计划（FRP），也有具体针对特殊性质危机事件的运作纲要（如应对国内恐怖主义的运作纲要——CONPLAN）。其中美国联邦应急计划（FRP）作为政府危机管理的基本法更是发挥着重要作用。FRP是27个联邦政府部门及机构共同签署的具有法律约束力的政府文件，具体分成基础计划以及一系列的附件。其目的就是为了协助各州政府和地方政府去应对任何重大的自然灾害、技术性灾害和紧急事件。如果灾害或紧急状态影响到国家安全时，将通过国家安全局采取适当的措施。
在FRP中详细规定了危机应对中的政策和原则、计划设计的前提、运作纲要、应对和恢复行动、27个重点联邦政府部门及机构（如农业部、商业部等）各自在危机管理中的职责和协同机制。它是在总统宣布紧急状态后整个联邦政府运作的执行纲要。FRP不仅明确了联邦紧急事务管理署在危机管理中的首要协调管理部门的地位，而且将联邦政府机构的资源具体划分为12个不同的应急支持功能，对应每个功能都指定了一个主要负责机构及若干辅助机构，制定了各机构的具体责任范围和响应步骤。
第二，危机管理中的核心机构。在美国危机管理机制的运作中，发挥着重要指挥协调作用的核心机构主要有总统、国家安全委员会（MSC）、国土安全部、联邦紧急事务管理署（FEMA）、联邦调查局（FBI）、中央情报局（CIA）以及一些辅助性的研究机构，这些机构在危机管理中都发挥着重要作用，充当社会应急联动的协调角色。其中联邦紧急事务管理署在危机管理中发挥着首要协调部门的作用。
联邦紧急事务管理署（FEMA）成立于1979年，是一个直接向总统负责、报告并处理国家灾情的独立政府机构。在应对危机事件时，它在联邦政府、州政府、地方政府、私人商业部门和社区志愿者之间起桥梁作用，是危机管理中的重要决策、协调和执行机构。它总共拥有2500多名全职员工和5000名后备人员，在全国常设了10个区域办公室和2个地区办公室，每个区域办公室针对几个州，帮助各州开展救灾计划和减灾工作。FEMA目前已成为联邦政府处置紧急事务的最高管理机构，集成了从中央到地方的救灾体系，建立了一个统合军、警、消防、医疗、民间救难组织等单位的一体化指挥、调度体系。一遇到重大灾害即可迅速动员一切资源，在第一时间进行支援工作，将灾情损失降到最低，在救助力量匹配方面，FEMA拥有紧急事务应急小组，紧急事务支援小组特别是经过专门训练的城市搜索和救援小组，用于应付处理灾难性的救助任务，同时，FEMA实行每天24小时不间断地运作。FEMA的组织结构和职能在联邦应急计划和应对国内恐怖主义的运作纲要（COMPLAN）等文件中都有着明确而详尽的规定。
第三，全面的危机应对网络。美国危机预警管理体系从总体上来看以联邦紧急事务管理署为危机管理中的核心协调机构，进行灾难的计划与协调；横向来看，联邦应急计划明晰了各联邦政府部门与机构的相关职能；纵向来看，美国在各级政府设有紧急事务管理的重要机构：国家以立法形式要求各州、县市设立相应机构，每个部门或单位都指定具体人员负责，而且持证上岗，充分保证下情上达。对紧急事务响应负有重要责任的州级紧急事务管理办公室在灾难期间是本州的协调指挥机构，灾难一旦发生，州级紧急事务行动开始工作，州长动员并部署本州的工作人员、设备及其他资源到灾区以支持地方政府，该部分的具体操作通过911应急指挥系统实现。美国通过上述机制形成了纵向垂直协调管理，横向相互沟通交流，信息资源和各种社会资源（如志愿者组织、私人机构、国际资源等）充分共享，指挥协调有效，组织机构完备，覆盖全国范围的危机应对网络系统。
（二）俄罗斯公共危机预警机制
自苏联解体后，俄罗斯在应对各种危机的过程中逐步形成了自己的危机管理体系。俄罗斯拥有《俄罗斯联邦紧急状态法》（2001）、《俄罗斯联邦战时状态法》（2002）、《紧急事件和救援服务以及救援者的地位法》（1995）和《紧急事件管理法律保障计划》为核心的安全法律法规体系，其中《紧急事件管理法律保障计划》是为了协调以前各部门分别制定的约100个联邦级应对紧急事件的法律。根据该计划，俄罗斯紧急事件管理系统中，从国家到社区任何层次上的所有管理机构必须有单独的紧急事件管理计划，然后整合到国家紧急事件管理计划中，形成全民紧急事件管理计划。全民紧急事件管理计划的总体目标是联合联邦机构、社区管理和各实体组织机构等各个层次的资源和力量以降低风险、减轻紧急事件的影响。
全民紧急事件管理计划的主要协调部门是俄罗斯联邦民防、应急与消除自然灾害部（简称紧急情况部）。它于1994年成立，是俄罗斯政府危机管理的专门协调部门，直接指挥着一支由现役军人组成的应急救援队伍，在应急阶段承担一切组织、指挥、抢险甚至包括新闻发布的功能。它主要承担下列职能：起草政府政策建议，促进全民防卫，明确各部门在紧急事件中的职责；提供并发展联合突发事件控制反应的国家系统；监督全民防卫，促进研究和救援服务；监督紧急事件的控制和应对；监督政府划拨的应对紧急事件专项款；组织培训，对国民进行紧急状态下的应对措施教育。
俄罗斯危机预警管理体系除了完备的法律和应对计划、专门的危机管理部门外，它还有权力极大的中枢指挥系统。该系统包括总统和俄罗斯联邦安全会议，具有“大总统、大安全”的特色。所谓“大总统”，是指俄罗斯总统比美国总统拥有更为广泛的权力，他不仅是国家元首与军队统帅，还掌握着广泛的行政与立法权力。所谓“大安全”是指俄罗斯设有专职国家安全战略的重要机构——俄罗斯联邦安全会议。该机构常设12个跨部门委员会：宪法安全、国际安全、信息安全、经济安全、生态安全、社会安全、国防工业安全、独联体安全、边防政策、居民保健、动员准备，这十二个跨部门委员会几乎囊括了国家安全的所有方面。