最近十年来，伴随着《创业投资企业管理暂行办法》等相关政策法规的研究制订，特别是2005年11月《创业投资企业管理暂行办法》的正式发布实施，国家有关部门及一些地方政府在创业投资引导基金设立与运作方面积累了不少宝贵的经验。2008年10月《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》出台，又为下一步创业投资引导基金发展指明了方向。但是，在具体运作方式上如何探索最适合中国国情创业投资引导基金模式，仍有待深入探讨。
4.1.1 明确引导基金的性质和资金来源
政府设立创业投资引导基金，首先要明确引导基金的定位，只有定位明确，才能确定引导基金的运作模式，保证引导基金运作不会偏离其设立的宗旨。引导基金是一种政策性“创业投资基金的基金”，与商业性“创业投资基金的基金”不同，其设立目的是为了特定的政策目标。《指导意见》指出，引导基金应当按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则进行投资运作，通过制度创新和机制创新，以政策性基金引导社会资金进入创业投资领域，增加创业投资资本供给，提升国家自主创新能力。
1.创业投资引导基金是一种政策性基金
创业投资引导基金是由政府主导设立的，旨在通过扶持商业性创业投资企业的设立与发展，引导社会资金进入创业投资领域，特别是对创业早期企业进行投资的创业投资领域，自身不直接从事创业投资。作为一种政策性基金，其主要作用是发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题，引导社会创业投资资本流向种子期、起步期等创业早期的企业和国家重点发展的行业，弥补一般创业投资企业主要投资处于成长期、成熟期和重建期企业的不足。
创业投资引导基金既不同于以往一些地方政府出资设立的国有独资或控股创业投资公司，也不同于科技型中小企业创新基金。国有独资或控股创业投资公司主要通过直接从事创业投资支持创业企业；创业投资引导基金则并不直接从事创业投资，而是通过引导社会资金设立创业投资企业，发挥财政资金的杠杆放大效应，更有成效地支持创业企业。科技型中小企业创新基金主要以无偿资助方式支持尚未体现商业前景的科技型中小企业创新项目；创业投资引导基金则是以有偿投资方式支持创业投资企业，再通过创业投资企业支持已初步显现商业前景但风险仍然较大的初创期企业。
虽然创业投资引导基金能够通过杠杆放大效应，吸引社会资金进入创业投资领域，弥补社会资金投资于种子期、起步期等创业早期企业资金的不足，但是不能替代社会资金成为创业投资资金的主要来源。当社会资金投资于创业投资领域已很充分，中小企业的融资难问题得到有效解决时，引导基金应当逐步退出。
2.创业投资引导基金是一种公共财政专项资金
创业投资引导基金不同于商业性“创业投资基金的基金”，其目的是引导社会资金进入创业投资领域，实现政府促进创业投资发展的政策目标，具有显著的公共财政特性。因此，《指导意见》指出引导基金的资金主要来源于“支持创业投资企业发展的财政性专项资金”，以及“引导基金的投资收益与担保收益，闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益，个人、企业或社会机构无偿捐赠的资金等”。这表明，《指导意见》不支持商业性资金参与引导基金的设立，只接受个人、企业或社会机构无偿捐赠的资金，其目的是保证引导基金政策功能的实现不受商业性资金盈利最大化经营目的的影响。《指导意见》也表明引导基金资金不可能来源社保、保险公司、银行等遵循利润最大化经营原则的机构投资者。
另一方面，引导基金又与一般公共财政不同，它是一种特殊的的公共财政，它不像一般公共财政是无偿的，而应遵循保本微利的原则，将实现政策目标与市场化运作有机结合，防范、控制投资风险，实现引导基金自身的可持续发展。
3.创业投资引导基金是一种不以盈利为目的的政府资金
政府设立创业投资引导基金的目的是为了引导民间资金更多地投资高新技术企业，政府创业投资引导基金应始终掌握好按市场经济规律办事和不与“民”争利二者之间的平衡。创业投资企业在具体运用中主要考虑商业因素，然而创业投资引导基金的运作，更多考虑的是其示范效应和杠杆作用能否有效发挥。基于这种认识，创业投资引导基金在退出创业投资企业时，政府不应以追求收益最大化为原则，而要给予合作的民间资本适当的让利，以补偿民间资本投资早期项目所可能带来的损失。借助这种风险补偿机制，引导民间资本更多地投向创业早期项目。
4.1.2 确定引导基金的资金规模
明确了引导基金的性质后，就要确定引导基金的资金规模。引导基金的资金规模应根据政府财政实力和区域创投资本实际需求确定，如果规模过小，可能导致政策目标不能实现，规模过大，政府财力可能难以承受。根据统计，一个国家或地区理想的创业投资规模应达到该国或地区年GDP的1%左右。假设引导基金的放大倍数为n倍，我们可以计算出该国或地区引导基金的理想规模。计算公式为：
引导基金的理想规模=（该国或地区GDP×1%）÷n
例如，中国2008年GDP现价总量为300，000亿元，假设放大倍数为3，那么全国引导基金的理想规模为：
全国引导基金的理想规模=（300，000亿元×1%）÷3=1000亿元
引导基金的理想规模是一种统计估算规模，在实际操作中，应当根据区域经济的实际需求和区域财政实力增加或减少。同时，在引导基金实际注资时，要根据投资需求分阶段注资，一方面可以提高资金的使用效率，另一方面可以减少财政年度出资压力。
4.1.3 设定引导基金的存续期
引导基金是一种政策性基金，当政策目标实现后，引导基金应适时退出。在政策目标没有完成之前，引导基金需要循环往复地扶持民间资金设立创业投资子基金。因此，尽管其参股设立的创业投资子基金可能有固定存续期限（但也可永久存续），但创业投资引导基金不宜事先人为规定其存续期限。
4.1.4 设计引导基金的运作模式
1.引导基金的主要运作模式
虽然不同地区引导基金的运作模式各不相同，但基本上具有以下共同特点：①引导基金的支持对象主要是商业性创业投资企业，一般不直接支持创业企业；②不干预所支持创业投资企业的具体经营，而是通过合作协议引导子基金的投资运作不偏离政策方向；③遵循“有偿使用”原则，并让利于民；④在创业投资管理部门和财政部共同监管下，委托专业管理机构运营。引导基金的运作模式主要有参股、融资担保、跟进投资、风险补助和投资保障等，具体如下：
（1）参股
参股是指引导基金按照承诺出资方式与社会资本共同发起组建新的创业投资企业。参股模式具体运作中，根据参股企业性质不同，还可以分成如下三种具体运作模式：①参股其他引导基金或“基金的基金”。国家级引导基金可以与地方政府的政策性基金相结合，共同设立地方性引导基金；也可以与商业性资金共同组建商业性“基金的基金”。但国家级引导基金在二级引导基金（或“基金的基金”）中的参股比例不宜过高，以不控股为限。地方性引导基金一般不宜参股设立二级引导基金或“基金的基金”。②参股设立创业投资企业。这是引导基金的主要运作形式，引导基金与社会资金共同出资设立创业投资子基金，并委托专业的创业投资管理机构管理，创业投资子基金直接投资于创业企业，不再投资于其他创业投资企业。③协议参股。所谓协议参股是指引导基金与其他引导基金（或“基金的基金”）签订合作协议，在约定的合作期限内，引导基金按照合作引导基金（或“基金的基金”）所参股投资创业投资企业的资金总额的一定比例提供股权投资资金，委托合作引导基金投资于创业投资企业并进行股权管理。
（2）融资担保
融资担保是指引导基金为已设立的创业投资企业提供担保，支持其通过债权融资增强投资能力。《指导意见》指出，信用体系健全的地区，根据信贷征信机构提供的信用报告，对历史信用记录良好的创业投资企业，可采取提供融资担保方式，支持其通过债权融资增强投资能力。引导基金一般以货币形式向创业投资企业提供信用担保，按照商业准则，创业投资企业应将其股权作为反担保或作为质押提供给引导基金，对引导基金的货币资本亏损承担责任。
（3）跟进投资
跟进投资是指引导基金以同等条件对创业投资企业的投资项目进行跟进投资，以引导创业投资企业的投资方向。《指导意见》指出，产业导向或区域导向较强的引导基金，可探索通过跟进投资方式，支持创业投资企业发展并引导其投资方向。跟进投资仅限于当创业投资企业投资创业早期企业或需要政府重点扶持和鼓励的高新技术等产业领域的创业企业时，引导基金可以按适当股权比例向该创业企业投资，但不得以“跟进投资”之名，直接从事创业投资运作业务，而应发挥商业性创业投资企业发现投资项目、评估投资项目和实施投资管理的作用。
跟进投资是引导基金业务模式中唯一种“直接投资”方式，只能作为引导基金的一种辅助业务模式。由于在实际运作中很难判断引导基金是否“直接从事创业投资运作业务”，容易使引导基金管理人产生直接投资的冲动，偏离引导基金运作原则，因此不宜提倡采取“跟进投资”模式。只有那些规模很小的区域性引导基金，由于没有足够的资金吸引民间资本共同设立创业投资企业，才宜以跟进投资作为引导基金的主要运作模式。
在实际操作过程中，需要注意的是，如果采取跟进投资模式，跟进投资的资金占整个引导基金投资总额比例不宜过高。如果跟进投资比例过高，可能导致跟进投资的创业企业数量过多。由于引导基金管理团队人数一般较小，跟进投资项目太多，使得引导基金管理人员无暇对所有跟进投资项目进行项目监控管理，增加引导基金投资风险。
（4）风险补助
风险补助是指引导基金为鼓励创业投资机构投资种子期、起步期等早期科技型中小企业而对其给予的一种补贴，以补偿其投资早期项目所可能带来的损失。风险补助也是引导基金的一种辅助业务模式，适用于规模小的区域性引导基金。一般具体做法是，根据创业投资企业投资于早期科技型中小企业的实际投资额的一定比例给予一次性现金补贴。实际操作中，风险补助的额度设计一定要合理，一般不应超过银行贷款利率，避免创业投资机构利用风险补助政策纯粹套取国家补贴现象的发生。
（5）投资保障
投资保障是指创业投资企业将正在进行高新技术研发、有投资潜力的种子期、起步期等早期科技型中小企业确定为“被辅导企业”后，引导基金对“被辅导企业”给予资助。这是引导基金运作模式中唯一一种直接补贴创业企业的模式。
投资保障一般分两个阶段进行。首先，在创业投资企业与“被辅导企业”签订《投资意向书》后，引导基金对“被辅导企业”给予投资前资助；其次，在创业投资机构完成投资后，引导基金对“被辅导企业”给予投资后资助。在实际操作中，可与国家或地区创新基金政策结合起来使用，即制定政策规定创新基金优先支持签订《投资意向书》的“被辅导企业”。
2.如何设计引导基金的运作模式
在引导基金的几种运作模式中，参股、融资担保、跟进投资三种模式引导基金都是以投资者角色引导民间资本进入创业投资领域，引导基金在运作过程中如果没有出现大的投资风险，一般能够保本微利，实现引导基金持续运营；而风险补助和投资保障则是引导基金纯支出，只能实现对创业投资事业的一次性支持，所以并不是一种理想的引导基金运作模式，只能作为引导基金一种辅助性运作模式。
从世界各国的实践经验来看，参股和融资担保是两种最适宜的引导基金运作模式。但是，引导基金作为一项金融创新，在管理模式、制度体系建设还存在一定的滞后性。我们在设计引导基金的运作模式时，不宜求全，并不是运作模式最多的引导基金就是最好的引导基金，引导基金的好坏取决于其运作效果如何，是不是真正起到了引导放大作用。引导基金运作模式过多，无形中增加了管理难度。本来希望发挥每一种模式的最佳效果，可能最后一种模式都没有运用好，引导效果反而更差。因此，引导基金宜采取单一运作模式，要么只采取“参股”模式，要么只采取“融资担保”模式，或者只采取“风险补助”模式。采用混合模式既不利于引导基金的管理，也利于集中资金发挥引导基金最大效果。而采取单一模式，更便于专业化管理。根据第二章分析可知，境外政府引导基金一般只采用一种运作模式，例如，以色列只采取参股模式，美国只采取融资担保模式。