自2001年国务院十部委研究起草《创业投资企业管理暂行办法》并向市场发出“将通过办法明确政府可以设立创业投资引导基金”等信号以来，特别是2005年十部委《创业投资企业管理暂行办法》正式发布并明确规定“国家和地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”以后，国家有关部门和各级地方政府积极探索设立创业投资引导基金。尽管运作模式各不相同，但设立的目的是一样的，都是旨在通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域，增加创业投资资本供给，引导创业投资资本投资创业早期企业，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。在政府创业投资引导基金即政策性“创业投资基金的基金”的示范推动下，近年来不少机构还在积极探索设立商业性“创业投资基金的基金”。本章通过考察我国创业投资引导基金和商业性“创业投资基金的基金”的发展历程，并总结运作经验和存在的问题，试图为我国创业投资引导基金和“创业投资基金的基金”的下一步发展提供政策建议。
我国从1984年即开始探索推动发展创业投资。但在此后的十多年时间里，由于对创业投资的运作机制缺乏正确认识，所出台的一系列政策措施均缺乏可操作性。1997年年底，原国家科委经国务院批准，牵头组成了“七部委创业投资机制课题组”，开始对创业投资进行系统研究。但由于受“风险投资”范式影响，1999年底才出台了一个没有实质意义的指导性意见——《关于建立风险投资机制的若干意见》。由于缺乏具体的操作性规章和法规，创业投资体制建设依然是一句空话。1998年，民建中央提出“关于尽快发展中国风险投资事业的提案”在全国政协会议上被列为“一号提案”提案，该提案在社会上被广泛宣传，对于促进社会各界重视“风险投资”起到了一定作用。但由于该提案所提出的政策建议仍不具有操作性，其对于构建中国创业投资体制，包括推进创业投资引导基金的设立，远远没有起到社会所期望的作用。
国家发展改革委的“产业投资基金”探索虽然一直受争议，但客观上对于推动中国创业投资体制建设，包括创业投资引导基金的设立，起到了实质性作用。早在1996年，原国家计委即开始借鉴国内淄博乡镇企业投资基金（1993年在国内设立的第一家创业投资基金）和市场经济发达国家创业投资基金的运作机制，探索发展“产业投资基金”（即目前市场上所通称的“私人股权投资基金”）。其出发点虽然超出了经典创业投资基金的范畴，但由于在机制上都是围绕着“创业投资基金”而展开的，所以，有关思路比起科技部一直在推动抽象的创业投资或风险投资行为来，更具可操作性。
特别是到2001年，原国家计委尝试根据经典创业投资基金区别于一般产业投资基金的特征，而将创业投资基金通过制定《创业投资企业管理暂行办法》来规范以后，其有关思路就变得更加清晰起来。由于政策扶持的对象是组织化的创业投资基金（即公司型和有限合伙型创业投资企业），无论是税收扶持政策，还是引导基金扶持政策，便都有了立足点。有关运用政策性创业投资引导基金扶持创业投资企业发展的思路，更是在制定《创业投资企业管理暂行办法》并征求各有关方面意见过程中，就受到了业界和地方政府的欢迎。
2002年1月，国内第一家创业投资引导基金——中关村创业投资引导资金正式设立。2005年11月，在经过4年修订和协调后，国家发展和改革委员会等十部委终于正式联合颁布《创业投资企业管理暂行办法》，该办法第二十二条明确提出：“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。”由于“创业投资引导基金”概念最终得以以法律的形式提出，而且设立创业投资引导基金被规定为今后政府支持创业投资发展的一项重要政策措施，此后国务院有关部门和地方政府即开始据此探索设立各类创业投资引导基金。尽管在此之前，北京、深圳、上海、江苏、天津、山东等地方政府主导成立了多家政府背景的创业投资公司，如深圳市创新投资集团有限公司、上海创业投资有限公司、江苏高科技投资集团、天津创业投资有限公司等，在某种意义上，这些政府主导型创业投资机构也起到了一定的作用，但它们与创业投资引导基金的运作机制还相距甚远。
尤其是国家发展改革委会同财政部、商务部研究制定的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（以下简称《指导意见》），经国务院批准，于2008年10月18日，以国务院办公厅名义发布后，国内创业投资引导基金步入了规范设立与运作的轨道。截止到2009年底，国家及各级地方政府已经设立了30多只政府创业投资引导基金，还有多只地方政府创业投资引导基金正在设立或计划设立，总规模超过200亿元。
3.1.1 境内创业投资引导基金的探索历程
为了全面了解境内创业投资引导基金的运作情况，本文以相关政府文件的出台时间为分界点，将国内创业投资引导基金发展历程划分为三个阶段：①探索起步阶段（2002-2006年）；②快速发展阶段（2007-2008年）；③规范设立与运作阶段（2009年以来）。
1.探索起步阶段（2002-2006年）
如前所述，早在2001年，原国家计委尝试根据经典创业投资基金区别于一般产业投资基金的特征，而将创业投资基金通过制定《创业投资企业管理暂行办法》来规范以后，就着手在办法起草过程中，为运用政策性创业投资引导基金扶持创业投资企业发展提供法律依据。《创业投资企业管理暂行办法》草案在征求各有关方面意见过程中，受到了业界和地方政府的热烈欢迎。
2002年1月，北京市政府派出机构——中关村科技园区管委会借鉴以色列经验，在全国率先设立了“中关村创业投资引导资金”22.。中关村创业投资引导资金设立之初，主要采取“跟进投资”模式运作，到2008年底，投资总额达5700多万元。2005年12月开始运作“种子资金”模式。2006年底开始运作“参股创投企业”模式后，引导资金投资规模迅速扩大，到2009年底，中关村创业投资引导资金投资额超过3亿元，引进外部资金达10亿元。
2005年11月，国家发展改革委等十部委联合颁布《创业投资企业管理暂行办法》，该办法第二十二条明确提出：“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。”第一次在政府法规中明确提出“创业投资引导基金”的概念。2006年，国务院关于实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》若干配套政策中进一步指出，“鼓励有关部门和地方政府设立创业风险投资引导基金，引导社会资金流向创业风险投资企业，引导创业风险投资企业投资处于种子期和起步期的创业企业”。
在《创业投资企业管理暂行办法》及其相关政策的鼓励下，国务院有关部门和地方政府探索设立各类创业投资引导基金的积极性进一步提高。截止到2006年底，全国各级政府设立的创业投资引导基金共5只，总规模为35亿元。其中，2006年新设立的创业投资引导基金有：①2006年3月22日，国家开发银行与中新苏州工业园区创业投资有限公司共同组建“苏州工业园区创业投资引导基金”，总规模为10亿元；②2006年9月，北京市海淀区政府设立“海淀区创业投资引导基金”，总规模为5亿元；③2006年10月21日，浦东新区政府设立“浦东新区创业投资引导基金”，总规模为10亿元；④2006年12月，无锡新区管理委员会设立“无锡新区创业投资引导基金”，总规模为5亿元。
2.快速发展阶段（2007-2008年）
2007年至2008年间，国内创业投资进入高速发展时期，创业投资引导基金也得到了快速发展。从科技部到地方县市政府，都开始设立或筹划设立创业投资引导基金。“创业投资”、“引导基金”不仅成为各大金融投资类论坛、研讨会、讲座的核心话题，而且频繁出现的各级政府经济文件中间。截止到2008年底，全国创业投资引导基金总数超过20只，总规模超过120亿元。
两年间新增创业投资引导基金15只，分别是：①2007年2月，天津市滨海新区管理委员会与国家开发银行共同出资设立“天津滨海新区创业投资引导基金”，总规模为20亿元；②2007年7月，财政部、科技部设立首只国家级创业投资引导基金——“科技型中小企业创业投资引导基金”，2007年，中央财政安排1亿元资金用于创业投资风险补助；③2007年12月，吉林省政府与国家开发银行共同设立“吉林省创业投资引导基金”，基金规模为10亿元；④2008年2月，西安高新区管理委员会设立“西安高新区创业投资引导基金”，规模为5亿元；⑤2008年4月，杭州市政府设立“杭州市创业投资引导基金”，总规模10亿元，首期规模2亿元；⑥2008年5月，常州市政府设立“常州市创业投资引导基金”；⑦2008年6月，绍兴市政府设立“绍兴市创业投资引导基金”，规模为2亿元；⑧2008年7月，北京市政府设立“北京市中小企业创业投资引导基金”，首期规模为3亿元，2009年增资到10亿元，以后逐年增加；昆明市政府设立“昆明市科技型中小企业投资引导基金”，资金来源于省创新基金；诸暨市政府设立“诸暨市创业投资引导基金”，规模为1亿元；⑨2008年8月，重庆市政府设立“重庆市科技创业投资引导基金”，总规模为10亿元，首期规模3亿元；杭州桐庐县政府设立“桐庐县创业投资引导基金”，首期规模500万元；杭州萧山区政府设立“萧山区创业投资引导基金”，规模为1亿元；⑩2008年9月，南京市政府设立“南京市创业投资引导基金”，首期规模2亿元；[11]2008年12月，陕西省政府设立“陕西省创业投资引导基金”，总规模10亿元，首期2亿元。
3.规范设立与运作阶段（2009年以来）
在各创业投资引导基金快速设立以后，有关引导基金的性质、宗旨、设立、运作模式、管理方式以及监管考核和风险控制等很多关键问题并没有解决，因而影响了引导基金的操作，导致部分地方引导基金虽然设立了很长时间，但一直无法进行实际运作。为有效指导国务院有关部门和地方政府规范设立和运作创业投资引导基金，国家发展改革委从2006年开始会同财政部、商务部，着手研究制定《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》。该《指导意见》经国务院批准，于2008年10月18日，以国务院办公厅名义发布。《指导意见》是我国政府于2005年出台的《创业投资企业管理暂行办法》的第二项配套政策。此前的2007年，我国已经先期推出了其第一项配套政策《关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》。《指导意见》明确界定了引导基金的性质和宗旨，解决了引导基金实际运作过程出现的诸多操作性问题，并对引导基金的设立与运作提供了若干规范性要求。《指导意见》的出台对我国创业投资业发展正在产生积极而深远的影响，自此我国创业投资引导基金步入规范设立与运作的轨道。
2009年以来，全国各地创业投资引导基金的设立继续保持快速发展的势头，不仅数量上快速增长，而且规模上也迅速扩大。截止到2009年底，全国各级政府设立的创业投资引导基金超过30只，总规模超过200亿元。2009年共有10多只新创业投资引导基金设立，主要是：①浙江省创业投资引导基金（5亿元）；②安徽省创业投资引导基金（10亿元）；③珠海高新区高新技术创业投资引导基金（1亿元）；④河北省科技型中小企业创业投资引导基金（首期1亿元）；⑤嘉兴市南湖区创业投资引导基金（首期1500万元）；⑥江苏宿迁市创业投资引导基金（1亿元）；⑦山东省创业投资引导基金（首期规模4亿元，总规模10亿元）；⑧内蒙古自治区创业投资引导基金（首期规模1亿元）；⑨衢州市创业投资引导基金（首期规模5000万元）；⑩嘉兴市创业投资引导基金（总规模1亿元，首期4000万元）；另外还有广东省、成都市、深圳市、苏州市等省市也正在筹建创业投资引导基金。
3.1.2 境内创业投资引导基金的主要特征
虽然境内各级政府创业投资引导基金各具特色，但其本质是相同的，运作模式和管理模式也基本类似，其主要特征如下：
1.引导基金的资金来源
境内创业投资引导基金依其资金来源大体可以划分为两类：一是政府通过财政出资设立的创业投资引导基金；二是地方政府联合政策性银行共同出资设立的创业投资引导基金。目前，由地方政府联合国家开发银行出资设立的创业投资引导基金有苏州工业园区创业投资引导基金、天津滨海新区创业投资引导基金和吉林省创业投资引导基金三只，其余的都由各级政府财政独立出资设立。2008年12月，国家开发银行正式转为商业银行，意味着将不会再参与设立政策性创业投资引导基金。根据三部委《指导意见》的要求，引导基金的资金来源主要是：支持创业投资企业发展的财政性专项资金；引导基金的投资收益与担保收益；闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益；个人、企业或社会机构无偿捐赠的资金等。
2.引导基金的运作模式
境内引导基金的运作模式主要有参股模式、跟进投资、风险补偿、投资保障和融资担保。
参股模式是目前引导基金最主要的运作模式。在参股模式下，引导基金按“母基金”方式运作，通过与创业投资机构合作设立商业性创业投资子基金，再由子基金投资创业企业。引导基金不参与子基金的日常管理，即其出资原则是参股不控股。如浦东新区创业投资引导基金试点方案规定，“依据海内外创业投资基金管理机构的申请，引导基金以一定的比例关系，与海内外其他出资人共同出资，设立优先投向浦东企业的专业创业投资基金，并共同委托该管理机构（应具有国际基金运作管理的经验，有优良业绩的管理团队）进行该投资基金的管理”。
跟进投资通常在引导基金运作的最初阶段或小规模的区域引导基金被采用。跟进投资是指当经认定并签订合作协议的创业投资企业在引导基金规定的区域内选定投资项目后，引导基金按创业投资企业实际投资额的一定比例提供配套股权投资，以同等条件，联合对项目进行投资。在进行跟进投资时，引导基金一般会规定跟进投资比例或单个项目的最高投资额度。如《杭州市创业投资引导基金管理办法（试行）》规定，“引导基金按创业投资企业实际投资额30%以下的比例跟进投资，……每个项目原则上不超过300万元人民币。”浦东新区创业投资引导基金则通过与专业创业投资基金建立签订合作投资协议来确定投资比例。
风险补助是指引导基金为鼓励创业投资机构投资早期科技型中小企业而对其给予的一种补助，以补偿其投资早期项目所可能带来的损失。一般根据其投资于早期科技型中小企业的实际投资额的一定比例给予现金补贴。科技型中小企业创业投资引导基金第一年主要采取此模式，多数小型引导基金也多采取此模式。
投资保障是指创业投资机构将正在进行高新技术研发、有投资潜力的初创期科技型中小企业确定为“辅导企业”后，引导基金对“辅导企业”给予资助。采用此模式的主要是科技型中小企业创业投资引导基金，但目前还没有真正实施。
融资担保是指根据信贷征信机构提供的信用报告，对历史信用记录良好的创业投资企业，采取提供融资担保方式支持其通过债权融资增强投资能力。融资担保的具体做法是，由创业投资企业通过公开市场发行证券或者从特定金融机构融通资金，引导基金对其融入资金的还本付息予以担保。在创业投资机构不能按期还本付息时，由引导基金代为偿付。为补偿所承担的风险，引导基金向创业投资机构收取一定比率的担保管理费。目前只有海淀区创业投资引导基金、山东省创业投资引导基金在正式文件中表示引导基金将采取融资担保模式支持创业投资的发展。
3.引导基金的管理方式
根据管理机构不同，引导基金管理方式可分为两类：直接管理和委托管理。在直接管理方式下，政府出资直接成立创业投资引导基金管理公司或指定政府所属事业单位负责引导基金的管理。采取公司制直接管理的引导基金有天津滨海创业投资引导基金、中关村创业投资引导资金等。委托管理是指将引导基金委托给其他专业管理机构管理，由专业管理机构负责引导基金的日常运营。目前境内大部分引导基金均采取委托管理。
为避免引导蜕变为商业性机构，三部委《指导意见》要求引导基金应以独立事业法人形式存在。至于管理主体，则既可以在引导基金理事会下设专门的引导基金管理中心，也可以另行委托第三方机构来管理。但无论是自营式管理，还是委托管理，都应建立“独立专家评审机构评审、理事会决策、管理机构执行”相互分立的“三权制衡”机制。
4.引导基金的退出方式
创业投资引导基金是一种不以盈利为目的的政策性基金，因此，各级政府引导基金都明确地表示不以盈利为目标，并在退出安排上采取了让利于民的政策。如，天津滨海新区引导基金规定，“引导基金在所投资的商业基金稳定运营后，可在适当时机将股份优先转让给其他投资人或公开转让股权，投资的商业基金到期后清算退出，……引导基金中政府出资部分的投资收益可按—定比例用于奖励相关基金受托管理机构。”在让利的同时，引导基金也规定在提前退出时应实现引导基金的保本。如杭州市创业投资引导基金管理办法规定，“参股创业投资企业其他股东自引导基金投入后3年内购买引导基金在参股创业投资企业中的股权的，转让价格按不低于引导基金原始投资额确定；超过3年的，转让价格按不低于引导基金原始投资额与按照转让时中国人民银行公布的同期贷款基准利率计算的收益之和确定。……引导基金采用跟进投资方式形成的股权一般在5年内退出。共同投资的创业投资机构不得先于引导基金退出其在被投资企业的股权。被跟进创业投资企业、创业企业其他股东购买引导基金跟进投资形成的股权，转让价格可以按不低于引导基金原始投资额与按照转让时中国人民银行公布的同期贷款基准利率计算的收益之和确定。同等条件下被跟进创业投资企业有优先受让权。”
3.1.3 境内创业投资引导基金存在的问题
自2005年11月《创业投资企业管理暂行办法》出台以后，甚至在该办法征求有关方面意见过程中，不少地方政府即开始设立创业投资引导基金。由于当时我国规范创业投资引导基金运作的管理办法尚未出台，各地创业投资引导基金的运作都处于尝试阶段，因此，这些创业投资引导基金的设立规模、引导目标、管理体系、管理模式、投资运作等方面都存在着一些问题。在三部委《指导意见》发布后，主要的原则性问题得到有效解决，但还有一些具体问题需要在探索中逐步解决。
1.引导基金的引导目标与子基金的商业性目标尚不够协调
政府设立引导基金都具有一个较强的政策导向，设立政府引导基金的意义重在“引导”二字，政府在创业投资发展过程中的引导作用至关重要。但是，在实际运作中，有一些地方政府设立的引导基金在利益驱动下，只是单纯追求资本利益最大化，这就丧失了政府设立引导基金的意义。如果只是为了追求资本利益最大化，就不应该使用财政资金，因为这是不符合公共财政资金的使用性质的。但是，我们也不能过高地估计引导基金的作用，认为通过设立一只政府引导基金就能解决所有问题。在我国创业投资发展的初始阶段，如果赋予引导基金太多的政策性目标，就会导致受托管理子基金的管理人不堪重负，难以保证取得较好的运作效果。尤其是在目前我国创业投资市场还很不成熟的条件下，如果过多地强加很多政府目标，可能会出现事与愿违：非常优秀的投资管理机构不愿意合作；愿意来合作的都是表现一般或较差的投资管理机构。为了推动我国创业投资业的发展，引导基金应考虑设定适度的政策性目标。比较可行的途径是将政府的目标进行分解，在不同的基金中实现不同的政策目标；或者只设立单一的政策性目标（如引导民间资金进入创业投资业或引导创业投资资金流向）。
2.引导基金评价体系尚未建立，降低了引导基金的运作效率
引导基金的资金来源是政府，因此引导基金形成的资产属于国有资产，应该纳入国有资产管理体系。但由于引导基金的运作方式是以政策性目标为导向，而现行的国有资产管理体系要求保值增值，这两者的目标导向存在一定的差异。由于任何投资都存在着风险，创业投资引导基金的运作也不会例外，那么应该如何认识和看待投资失败，如何评价引导基金的运作效果就成为一个很现实的问题。引导基金的运作本身就是处于摸索阶段，而如何评价引导基金的运作效果又是一个未知数，这就致使引导基金的运作机构承受很大的压力。有些地方政府即使已经设立了引导基金，但由于顾虑重重，致使引导基金的运作陷入停滞。而有的地方政府则将引导基金的管理直接纳入国有资产管理体系，国有资产的保值增值要求导致该地方的创业投资引导基金无法运作。为此，国家发改委等三部门出台《指导意见》规定引导基金应以事业法人形式设立，纳入公共财政体系进行考核，解决了引导基金考核难题。但是，引导基金与一般纯粹的公共财政还是有区别的，引导基金虽然不再有保值增值的考核压力，仍无法进行实际考核。因为国家至今没有成型的引导基金考核评价体系，仍然处于摸索阶段。最好由国家有关部门制定相应的引导基金的使用考核办法。
3.引导基金管理模式尚不成熟，有待建立有效的内部管理机制
引导基金作为一种政策性“创业投资基金的基金”，应当首先突出政策性目标，并避免单纯的盈利性冲动。为了既确保政策性目标实现，又保证在选择拟支持子基金上的科学性和专业性，引导基金不能像商业性“创业投资基金的基金”那样，由受托管理机构自行决策，而只能采取“专家评审委员会独立评审和引导基金理事会决策”相结合的方式。但是，如何保证专家评审委员会独立评审的专业性、科学性和公正性，还有有赖于相关评价体系的不断完善以及相关制度的不断完善。
4.引导基金投资运作具有太多限制，不利于吸引优秀的创业投资管理团队
对于来源于地方政府财政资金的引导基金，资金使用目标带有很强的地方色彩。一般而言，地方引导基金参股的子基金都有一些条件约束，如要求投资于当地、在当地设立投资管理公司等。事实上，有的创业投资机构完全具备条件建立规模更大的基金，但由于担心投资其他地方的优质企业受到限制，因此往往选择采取设立一只规模较小的基金。此外，有的创业投资机构和当地政府引导基金合作设立一只子基金，即要在当地设立一家创业投资管理公司，于是，有的机构在全国各地设立了多家创业投资管理公司，有时甚至就是同一管理团队在不同地区设立管理公司。长此以往，一方面，政府资金的引导放大作用有限，而且政府资金的使用较为分散，不利于提高资金的使用效果；另一方面，基金规模偏小，运作风险更高，不利于培养和吸引优秀的投资管理机构。因此，为了更好地推动创业投资行业的发展，应该建立打破地域限制的创业投资引导基金，地方性创业投资引导基金也应逐步弱化地域限制。