传统的法律分类强调公法与私法的二元结构，分别对应于公权与私权的法律调整。典型的公法有宪法、行政法；典型的私法则当属民法、商法。然而随着自由资本主义时代的终结和大量现代立法的发展，这种二元结构在法学实践中遭遇了严峻的挑战。公法私法化及私法公法化的趋势日益明显，出现了除典型公法与私法之外的第三部门法，也被称为社会法。尽管不同的学科对这一现象解释视角不尽相同且社会法的理论基础尚未完善，但其存在及强大的生命力却得到法学、经济学、公共管理学等学科的一致认同。公企业有着特殊权力结构，无论传统的公法还是私法部门都难以单独实现对公企业的有效法律调整。公企业立法是公法理念与私法规则融合的典范。
本节将首先分析公法与私法融合趋势和公企业的特殊法律调整模式，并以此为基础研究公企业法律调整的实质特征，即以私法规则达成公共任务和公法理念向私域扩展。可以说，公企业法律调整是公法理念与私法规则相融合的法律创新。
一、公法与私法
关于公法与私法的问题学者多有著述。但论及对公法与私法关系阐述之深入与清晰，仍当推20世纪30年代即已出版发行的美浓部达吉的著作《公法与私法》。该著作对公法与私法的区别、公法与私法的共通性与特殊性以及公法与私法的关联作了详细解读，即使是晚近才被越来越多学者关注的公私法融合亦早有洞见。
法律划分为公法与私法是法律发展的重大成果。美浓部达吉（2003）认为，“公法和私法的区分是现代法的基础”。作为政治国家的法律，公法调整两类关系，其一，公权与私域自由的关系；其二，不同公权之间的关系。一般认为，前一种关系即权力—权利关系是基本的，决定了政治国家的基本秩序；后一种关系即权力—权力关系则是实现前一种关系的手段。公法主要包括宪法、刑法、行政法等。私法调整的是个体与个体之间的私权的冲突，主要包括民法、商法及其他民事特别法。针对公法与私法区别标准有种种学说，其中最基本的包括主体说、利益说、性质说、折中说等。主体说，即法律关系主体的一方或双方为国家或国家授予公权力的机关者为公法，法律关系主体双方均为私人者为私法。该说为德国学者耶律内克所倡导。利益说，即以保护社会公共利益为目的者为公法，以保护私人利益为目的者为私法。乌尔比安倡导此说。性质说，即规定不平等关系或权力服从关系的为公法，规定平等的权利、义务关系的为私法。折中说认为凡规制国家或公共团体为其双方或一方主体的法律关系，而以权力服从关系为基础者为公法；仅规制私人间或私团体间的相互关系，而以平等关系为其基础者为私法。
20世纪以来，公法与私法之间出现了种种互动的形式，并被冠以各种称谓，如公法私法化、私法公法化、以私法完成公共任务、管制作为自治的工具等。对公法与私法之间区别的关注越来越让位于二者关联互动的研究。特别是，随着西方国家自由放任主义的削弱，福利国家观念的崛起，国家对经济和社会的干预得到加强，以“法的社会化”为特征的第三法域即“社会法”介于公私法之间而崛起。这一法域，主要包括反垄断法、反不正当竞争法、社会保障法、环境保护法、消费者保护法、劳工法等。社会法的出现，主要是随着社会发展，传统个人主义、自由主义的利益达成之理想在现代社会中无法完全实现，对于社会中的弱者，法律需要通过社会化的手段加以切实保护。社会法的蓬勃发展，很大程度上突破了公法、私法分立的传统，使私法与公法、民商法与行政法、契约与法律之间的划分已越来越趋于模糊。这一趋势突出体现了公权对私权的干预，表现为公权对弱势私权的扶持与保护，对强势私权的合理限制。对此，美浓部达吉早在其著作（2003）中指出“这种意义的私法公法化，今日尚未十分显著。盖犹在荫薜之秋，势将徐徐伸长于今后”。
二、公企业法律调整模式
公企业的法律调整融合了公法与私法的双重特征。美浓部达吉就企业经营的公共化作为公私法融合发展趋势的重要表征之一予以分析（2003）：
近时，国或公共团体往往自行经营各种经济的生产的事业；即对于放任私人经营的事业，亦有时将其视为国家的事业，须经国家准许后才能经营。又其经营由国家施以特别监督，并使经营者对国家负种种公法上的义务。这种企业经营公共化，有与日俱增的倾向。如邮政、电报、电话、无线电报、无线电话、铁道、轨道、索道、汽车运输事业、运河、自来水、沟渠、航路标识、健康保险、简易生命保险、邮政储金、邮政汇兑、邮政收赈、电力事业、瓦斯事业、米谷统治等都是属于此类的事业，已多至难以枚举的程度。此等公共化的企业经营，虽然在交易上的法律关系是以私法关系为原则，但若将之与纯粹的私营业比较，即可明了在许多点都含有公法的要素。尤其是国家或公共团体经营的事业，至少在会计上必然是公法的。至于私企业者所经营的特许企业，在其须服从国家的特别监督和对国家负种种特别义务等关系上看，亦无疑是公法的。
作者不吝篇幅大幅引用美浓部达吉之言，实有感于其对公企业法律调整的先识与洞见。对于国家为社会公共利益而经营各种公共事业，如电信、邮政、铁路、能源等产业，一方面，由于产品和服务的公共性特征，不能将之与私人部门同等对待；但另一方面，具体产业活动所产生的法律关系都是经济的关系而非以公权支配私域的关系，所以与私法主体间的关系极为相似。对此，尤易使人产生公共事业之法律调整到底属于公法还是私法的疑问。可以说，公企业立法是对某类特殊主体——那些从事公益性很强且被置于国家强力保护和监督之下的既不适于国家直接插手也不适合直接交给私营企业去运营的经营法人之间及其同政府、消费者之间的关系的调整（吴金明和荣朝和，2004）。因此，一般公司制企业的法律调整适用私法模式，实行私法人制度，实行意思自治，对合理的逐利行为国家不予干预，以保证私人利益及其竞争秩序；对政府机构采取公法调整模式，实行强制性法律调整；公企业则由单独立法予以规制，采取公法与私法相结合的法律调整方式，强调公法理念与具体私法规则的结合，以维护社会公共利益。
自20世纪80年代以来，通过私法完成公共任务在大陆法国家的公共行政中形成了一种发展趋势，与英美法国家的新公共管理遥相呼应（王维达，2003b），二者均体现了公法与私法融合的趋势。随着科学技术的发展、福利国家的强化，当代国家的公权越来越多地渗透到社会经济生活的各个领域。以私法完成公共任务，意味着公权在特定社会领域的适当退出，让私法主体按私法规则完成公共任务；或者让公法主体按照私法规则完成公共任务。由于任务的公共性，无论采取私法主体还是公法主体（实践上很难进行区分，笔者更多地称之为特殊主体），公法理念渗透到私法规则的趋势是一致的。国家通过特殊的法律调整模式，通过单独立法设立公企业，以特别主体依照私法规则完成政府公共管理职能属于从形式上摒弃了传统的公法模式，体现了公法理念与私法规则相结合以完成公共任务的立法创新。这一立法创新至少可以达成以下目标：成立与解散组织的较大灵活性；工作人员薪酬待遇的灵活性；预算的灵活性；实际完成公共任务手段与方法的灵活性；公共任务执行的非政治化；非官僚主义化；提高行政效率等。尽管按照私法规则完成公共任务具有一定的范围和程度，公企业按照私法规则行使一定政府职能是各国无异议的通例。从法律调整的角度看，公企业的民营化浪潮实际上可以看做是以公法理念按照私法规则完成公共任务向以完全采用私法规则完成公共任务的转变。尽管仍然处于以私法完成公共任务的新公共管理范畴内，但这一转变有诸多其他含义，并直接体现了公企业与公司制国有企业的差异性（本书将在第四章详加讨论）。
三、公企业立法理念
通过单独立法设立公企业体现了公法私法化与私法公法化的法律发展趋势。这种法律发展趋势集中体现在公法理念向私域的扩张。从传统角度看政府职能行使，主要是政府机构在宪政秩序下行使行政权来进行公共管理。政府机构适用的是以宪法、行政法为主的公法，政府机构作为公共权力的行使者只能按照公法进行管理。公法，特别是其中的行政法所强调正当程序、决策公开、公平公正、责任等基本理念贯穿于对政府机构的法律调整。公企业虽然具有企业的组织特征，运营与管理也多参照私法规则进行，但政治权力在公企业治理中的主导性作用，使公企业法律体现了浓厚的公法理念。随着公企业立法，公法理念逐步从单纯作用于公共权力逐步向私域渗透。公企业法律所体现出的公法理念向私域的扩展是其法律调整的重要特征。
如果把公企业研究按照经济学家和公法学者两大阵营来划分（事实也确实如此），会发现经济学家压倒性地把目光集中于成本、效率与质量等研究范畴，而公法学者则对民主、权利更感兴趣。这一视角的差异往往也造成对公企业是否应予民营化的不同态度。公企业之所以被称之为“企业”，显然是对极度官僚、高度政治化的政府机构的运营机制效率的不满，但由于公企业所秉承的公共任务使命，必须从法律上构筑防止公企业偏离其公共性的屏障，从而取得公企业商业化运营与承担公共责任的协调。公企业法律所体现的公法理念向私域的扩展正是这样的一种平衡机制。以美国的公企业为例，在对22个公企业的调查中发现，绝大多数部分公企业按照其设立法律要满足全部或部分适用于政府机构15个联邦法案，内容涵盖了政府信息披露、工作人员待遇、财务安排、行为规范、资产管理及道德规范等等。即使有公企业从法律上有权享受豁免，但大多数公企业仍自愿接受约束或采取替代机制来达成法律目标（Mihm et al。，1995）。这些适用于政府机构的联邦法案体现了典型的公法特征，贯穿公平公正、透明度、正当程序等公法理念。通过强制性或自愿性的接受上述法律的全部或部分约束，公企业在企业运作中体现了强烈的公法理念，成为公法理念向私域扩展的有效载体。
四、公企业法律框架
通常公企业立法可以分为两类：一类是适用于司法管辖区内的所有公企业的普遍立法，一般体现为成文的单行制定法；另一类是赋予特定公企业法律生命并对其进行规范的单独立法，一般体现为类似特许证书的单行立法。前者对公企业法律规制的原则及一般性问题进行规范，美国的Government Corporation Control Act即为典型。但由于公企业所处产业、设立目标、政治经济背景等各方面的差异性，这种普遍立法很难对公企业作出具体的细化规定，大多止于原则性规范并有大量的适用例外。公企业法律调整主要以赋予其法律身份的单独立法来实现。
美国联邦公企业的普遍适用性法律为Government Corporation Control Act。但由于存在诸多公企业的适用豁免，不仅使这部法律的适用性大打折扣，也增加公企业管制的不一致性。更重要的是，这部法律只着眼于当前已设立的公企业之规范，但并未就新的公企业的创立提供一个正式的统一框架。新的公企业一般通过单独立法来颁发联邦特许证书（Federal Charter）得以设立。单独立法和特许证书对特定公企业的设立目标、权力、义务、治理进行详细的规定。加拿大的公企业称为Crown Corporations，其普遍适用的法律是Financial Administration Act（Whincop，2005）。该法律框架赋予董事会批准战略规划、风险管理以及监督管理层的权力。董事会向相应部长负责，部长向政府负责。董事会同时负责时时检查公企业的公共政策目标及其法定指令并评估这些目标应如何与商业目标平衡。澳大利亚的相关立法主要集中联邦和各州两个层次，各州立法居于主导性地位，包括State-Owned Corporations Act 1989（NSW）；Government Owned Corporations Act 1993（Qld）；Government Business Enterprises Act 1995（Tas）；Commonwealth Authorities and Company Act 1997（Cth）；State Owned Enterprises Act 1992（Vic）；Public Corporation Act 1993（SA）；Territory Owned Corporations Act 1990（ACT）；State-Owned Enterprises Act 1986（NZ）（Whincop，2005）。新西兰State Owned Enterprises Act 1986是公企业法律规制的基础法律。这些普遍性立法所解决的主要局限于公企业作为一种组织形式其法律身份赋予、基本治理结构及资源获取与管理的宪章性问题，从根本上解决一个国家或地区是否允许该组织形式及对该组织形式的基本定位。
针对特定公企业的立法集中处理特定公企业的法律身份、资金来源、治理结构。如美国全国性的铁路客运公司AMTRAK即通过美国国会于1970年制定Rail Passenger Service Act，1970的设立。该法案授权成立由美国运输部代表美国政府持股的AMTRAK，经营全美铁路客运业务。该法案将AMTRAK列入受Government Corporation Control Act管辖范围；规定了AMTRAK在全美范围开展铁路客运的垄断性权力；明确了AMTRAK授权股份、发行股份及股份种类；批准按年度对AMTRAK进行财政拨款并设定了AMTRAK的管理机构，从而设立了公企业形态的全美铁路客运公司。随着AMTRAK业务亏损的持续，对AMTRAK改革的需要日益强烈，促使了AMTRAK Reform and Accountability Act of 1997的诞生。该法案对AMTRAK业务范围、资金结构、员工关系、财务安排、财务目标等做出了新的改革方案并直接导致了AMTRAK改革委员会的诞生。AMTRAK这一特定公企业的诞生、改组无不以单独立法的法定方式完成。这一单独立法是特定公企业法律地位、资源获取与管理以及治理结构的基础性法律文件。该文件与普适性的Government Corporation Control Act相结合形成了AMTRAK的法律规制框架。日本铁路改革进程中也充分体现了公企业单独立法的作用。日本国铁的民营化改革根据1987年的《日本国有铁道改革法》，确立了改革步骤与进程安排，并通过2001年颁布施行的《JR会社法》对各JR铁道公司在财务、人事、运营计划等多方面进行管制，主要包括：运营许可；新股发行与债券募集；董事、监事之选任；运营计划及变更之许可；公司章程变更及重要公司决议的认可；照顾中小企业的义务（宋胜和荣朝和，2003）等。
从公企业法律框架看，私法规则在公企业立法尤其是特定公企业单独立法中居于主导性地位。尽管贯穿着公法精神与理念，但所关注的重点与公司制企业的私法调整并无二致。可以说，公企业法律调整在很大程度上体现了公企业中公权与私权关系的特殊性，是公法理念与私法规则结合的法律创新产物。
本章从组织性质、权力结构、法律调整等多个角度展示了公企业的基本特征。公企业是通过单独立法设立的，具有显著法定化特征的组织形式，这一组织形式兼具政治性与经济性，属于介于公共部门与私人部门之间的第三部门；公企业既拥有公共部门才拥有的公权也享有私人部门的私权，具有复合的权力结构，是经济特权与私权残缺的统一体；公企业既遵从公法价值理念又受到私法具体规则的调整，接受特殊的法律调整。这些看似矛盾的政治、经济、法律特征统一于公企业制度，使其成为一个充满挑战的研究对象。对公企业制度的多角度展示其目的在于说明对公企业研究采取多学科综合视角的必要性与意义。笔者选取了权力这一政治学、社会学及法学的核心范畴，力图通过将权力视为非自愿交易的基础这一经济学视角，借助政治学、社会学及法学的权力研究成果，对公企业进行跨学科的综合研究。