公共部门与私人部门的融合已成为一种普遍的趋势。二者在职能定位、管理理念以及与公众关系方面都越来越接近。对政府机构运转效率的关注以及公司制企业社会责任的不断强化使部门融合趋势有力地进入我们对公企业问题的思考视野。将政府机构与公司制企业分别归入公共部门与私人部门似乎是不证自明的事实，在公私两分的二元结构中，大多数情况下甚至可以将政府机构与公司制企业同公共部门与私人部门分别等同对待。本书即是在这一含义下使用公共部门与私人部门概念的。但对于包括公企业在内的其他组织而言，问题则远没有这么简单。现实生活中，组织形式的快速发展使概念和理论界定难以及时作出反应。组织满足什么条件才能被归类到公共部门亦或私人部门的范畴？依赖于组织所体现出的利益取向、组织所提供产品或服务的经济属性还是组织行为控制的基础？这实际上体现了人们对组织本质属性认识的不足与差异。
本书关注的中心是权力视角下的国有经济治理问题。公企业既按照政治程序设立与运营，政治权力主导公企业治理；同时又在一定程度上按照市场经济规律从事具体经营活动，经济权力亦在公企业治理结构中发挥一定作用。公企业体现出的权力结构及治理的特殊性，使其很难被归于纯粹的公共部门或私人部门，将其视为介于政府机构与公司制企业广阔谱系之间的第三部门较为适当。
一、公共部门与私人部门
分类对于复杂现象或问题的深入研究具有相当的重要性。组织分类对于研究组织特别是通过制度变迁进行组织创新更具理论和现实意义。尽管很多情况下，我们仍然可以轻易辨析传统的公共部门与私人部门，但部门间的融合、政府对私人部门的渗透以及政府机构所采取的商业化姿态，都促使我们发展新的理论去解释。通常来讲，对部门（组织）融合的分析往往始于对公共部门的概念扩张。如威坦赫尔（Wettenhall，2003）指出，19世纪以来确立的公共部门的中央政府与地方政府的两分法在20世纪所受到的压力越来越大，从而形成了公共部门三分法，即政府机构（中央）、地方政府和各种准自治性组织（第三部门），其中公企业是准自治性组织中的重要组成。由于这些准自治性组织本身的复杂性和特异性，很难对其作出统一性的规范，以至于被有些学者用“the rest”（其他的）（Chester，1951）加以描述。正如麦克马洪和迪特玛尔（Macmahon＆Dittmar，1939）在谈到德国铁路组织时所言：“准自治性组织在从事政府的经济性活动中融合了稳定性与灵活性。世界范围内发生了大量自发的实验性做法。理论发展远赶不上实践。”各种部、处、局及委员会（英文中可能涉及department，division，bureau，commission，council，authority）等分类名称可以在某种程度上揭示该类组织的部分特征，但组织特征或职能的趋同及重合使得分类名称根本无法对第三部门中的诸多形式清晰划分，困惑不可避免，以至于在新公共管理理念的推动下，在澳大利亚有些新设组织的解释性分类名称干脆被省略掉了，如“Transport Australia”，“Environmental Australia”，“Planning and Land Management”（Wettenhall，2003）。
如上所述，组织分类体系的发展中，公共部门内部经历了中央政府与地方政府两分法，再到中央政府、地方政府与第三部门三分法的过程。两分法的提出基于政府职能分权在地域范围的第一次剥离；而第三部门的出现实际上是基于分权在政府核心职能与非核心职能上第二次剥离，是对传统公共部门的改革与扬弃。其对政府机构核心特征的背离在某种程度上是向传统私人部门的靠拢。因此，这一类观点虽然是从公共部门内部分类出发，但如果将视野放宽，显然也是对公共部门与私人部门的两分法的挑战。切斯特（Chester）所发展的第三部门概念推动了很多学者进一步对部门分类进行研究，其中最早也最有影响的是20世纪后半叶日益得到广泛关注的对公共部门与私人部门两分法的重新思考。切斯特概念体系中的第三部门与中央政府、地方政府这两个部门相比与私人部门更接近，遂成为跨越公共部门与私人部门边界的组织形式。自20世纪60年代开始，学者们开始对组织展开从完全政府性到完全私人性的谱系式的研究。研究推动了人们对于公共部门与私人部门相互关联的认识，并揭示了在完全政府性组织与完全非政府性组织之间存在着大量中间性组织。或者说，在政府核心职能组织与私人企业之间存在着大量的中间性组织。公企业是这一类组织的典型。公共部门与私人部门的两分法终于在20世纪中后期被公共部门、私人部门及第三部门的三分法所完全取代（Barker，1982；Hood＆Mackenzie，1975；Smith，1975；Smith＆Hague，1971）。
二、公企业的第三部门特征
需要指出的是，有些文献中第三部门与非营利部门并没有作严格区分，而是在同一含义上使用。从严格意义上讲，非营利部门的一个核心特征是非营利属性，而第三部门的范围更为广泛，除了社会组织分类图中处于第Ⅰ象限行政机构（代表政府力量）和第Ⅳ象限的企业（代表市场力量）之外的组织形态均可以归入第三部门，也就是第Ⅱ象限和第Ⅲ象限的非营利组织与公营事业（公企业）。二者的共同点均非完全政府机制或完全市场机制。区别在于：其中公企业既具有公共性又有企业性，是政府力量和市场力量的融合而形成的第三部门；而非营利组织尽管可能从政府获得资源支持，但既非政府力量也非市场力量，是市民社会中独立的社团力量。囿于篇幅和研究主题，本书重点讨论了公企业的第三部门特征。
尽管社会现实的变化造就了各种中间形态的组织形式，部门两分法仍然是基础性的，其观点至今在不强调组织复杂性的情况下仍然是可接受的。如同斯蒂格利茨（2000）指出，在一个民主社会中，有两个重要特征可以用来区分私人部门与公共部门。首先，负责公共部门运转的人是选举出来的或者是由某个选举出来的人任命的。这个人拥有这个职位的合法性是直接或间接地从选举过程派生出来的；其次，任何政府都有一定的强制权。这里斯蒂格利茨无意也没有必要深入到组织分类的细节中去。但当我们展开公企业研究时，无论如何没有理由再这样做了。正因为公企业属于不同于政府机构和公司制企业的第三部门，具有特殊的职能定位、组织目标与治理结构，我们才无法用政府机构和公司制企业的整套规则去认识和解释它，更不能囿于前二者的研究方法和思路。公企业部门分类的分析过程是展开针对性研究的基础。
现在我们从部门概念移转到更具体化的政府机构、公司制企业与公企业。这三种组织分别构成了公共部门、私人部门与第三部门的典型形式。政府机构与公司制企业分别对应于政府与市场这两种资源配置机制，是社会经济生活中由来已久的两种基本组织形式。公企业的产生则为较为晚近之事。尽管有学者认为“公企业的历史大致始于有国家及公共团体存在，并拥有公共资金、设立了初期形态的企业的时候”（吴金明，2007）。但就本书所界定的以法定化为首要特征的研究对象而言，将最早的公企业界定为通过特许令状于1602年荷兰所成立的东印度公司更为贴切。17世纪流行的重商主义是特许公司的理论基础，这一时期的公企业多作为国家贸易政策工具的贸易公司出现。特许设立公司也曾在特定产业发展中起到巨大的推动作用。美国19世纪通过特许令状大量设立的铁路公司即是典型例证。这些早期通过特许令状设立的公企业无论在设立方式、设立与运营依据上与“二战”后大量通过单独立法设立的现代公企业并无二致。但是，如果将公企业与部门分类结合起来，将公企业与政府职能行使结合起来去研究公企业的组织特征，特许令状下的公企业便只能算是公企业制度的前身了。英国在中央与地方政府的两分法下一直存在着由于特殊目的而设立的法定组织（Statutory Authorities），议会通过单独立法将相关权力赋予该组织的执行理事会而非部长，从而将其与执行政府核心职能的各部相分离。这一组织形式在英属殖民地特别是澳大利亚与加拿大得到了进一步发展。在澳大利亚与加拿大的发展早期，存在更强烈的要求政府介入大型企业管理的需求，公企业得到了很大的发展，在澳大利亚体现为Statutory Corporation，而加拿大则为Crown Corporation（Wettenhall，2003）。“二战”后的英国，政府在生产性企业的所有与管理中应该有所为的思想日益被接受，英国开始从其附属国反向输入公企业思路了。英国广播公司、伦敦运输公司、国际航空公司以及钢铁、煤矿等国有化产业中采取公企业形式使之脱离行政部门与地方政府的直接控制被证明是更方便有效的安排。随着20世纪的到来，公企业成为不同国家的共同选择（Wettenhall，2003）。即使在个人主义盛行的美国，公企业也作为一种公共管理的实验方式被采用。但由于美国在公共管理方面一直有着强烈的实验精神（Jeny，1999），其公企业表现出缺乏一致性以及清楚的治理结构的基本特征。在德国，公企业理论和实践以公共事业的非公式经济企业形态展开，可以分为两个不同的发展形态（黄金卫，2003）。一为直营式经济企业，是指虽被剥离出政府机构但经济活动还在行政预算之内，只是具有一定经营自主性的行政职能的执行机构；二为自我经营式经济企业，是指财政上具有广泛独立性，参照商业活动规则运作的组织。
从公企业发展阶段看，本书综合考虑20世纪80年代及90年代始至今仍势头强劲的民营化浪潮，在塞得曼（Seidman，1954）的阶段划分基础上将公企业制度的发展解析为三个阶段。这种阶段划分主要从观念转变角度展开并没有特别强调时间特征。第一阶段，认为传统的国家机器能够胜任非核心政府职能活动的管理，现代意义的公企业没有存在与发展之必要；第二阶段，认为传统的国家机器难以胜任非核心政府职能活动的管理，因此出现以单独立法创设公企业并将其作为运营准则的实践。但考虑到政府的政策目标会由于公企业的独立性而不能得到很好实现。由此开始寻求在维持公司化管理与公共负责性之间的妥协与平衡。第三阶段，认为妥协后的公企业形式效率低下，引致严重的财政负担，主张由私人部门来执行非核心政府职能，由此引发20世纪80年代及90年代以来大规模的民营化浪潮。公企业制度遭遇到严重挑战。
三、政治性与经济性的融合——公企业
分别对应于政府与市场这两种资源配置机制，政府与企业构成社会经济生活中最基本也最普遍存在的组织形式，在某种程度上甚至成了公共部门与私人部门的代名词。政治性与经济性分别是政府与企业的基本特征，而公企业则是兼具政治性与经济性的中间组织形式。
学者在研究公企业时往往强调公企业是兼具公共性与企业性的组织形式（Geddes，2004；Jerry，1999；Ramanadham，1991；Whincop，2005；吴金明，2007）。其公共性主要是从公企业的目标、任务、利益取向、控制等角度出发，企业性则着眼于公企业的具体运营模式。对公企业的这一描述可以在某种程度上说明公企业的组织特性，但从部门划分和组织性质的角度看，强调政治性与经济性较之公共性与企业性来描述公企业更具合理性，至少是对传统公共性与企业性的很好补充。政治性与经济性是对组织的基本界定，决定了组织存在与发展的基本逻辑。由于公企业是一种中间组织形式，从根本上讲，其融合了政治性与经济性的双重特征。企业性是一个相对简单明确的范畴，直接与企业形式相对应并可以与经济性互换。但是，即使企业性与经济性在一定程度上可以作为互换之概念，但政治性与公共性则断不可以，前者是体现特定组织规则的一维概念，后者则有着扩大的含义与应用，是至少可以从公共机构、公共目标、公共物品及公共利益等角度去理解的多维概念。因此，本书强调公企业具有政治性与经济性，或者说主张以政治性取代公共性作为公企业的基本属性，而公共性则是决定公企业在政治性与经济性谱系之间具体位置的要素，公共性越强，公企业的政治性体现越明显，反之则相反。
以谱系的视角观察，政治性与经济性具有此强彼弱的对应关系，体现了组织行动的基本规则与逻辑。公企业在目标设定、组织存续、资源获取与管理及组织治理等组织基本进程中既比照商业规则又在一定程度上遵循了政治活动规则。公企业的设立直接依赖于立法机构的创设；其全部或大部分初始资源是从国家或依赖于国家信用的融资取得；资源管理（权力机构、人事安排、预算、资产）以及目标设定都是政治进程的组成部分。这与公司制企业通过对市场盈利机会的响应而登记设立、通过市场化融资及进行自主管理与目标设定相比，更多地体现出政治活动特征，是各种力量在政治体制框架下博弈的结果。
四、公企业的公共性维度
公共性在不同的背景条件下可以有不同的理解和使用范围，通常认为公共性具有以下三种含义（Bozeman，1987）。首先，也是从最普遍的意义上讲，公共性与政府性等同。这一点从公企业的英文表达里也可见一斑。Public Enterprise和Government Corporation是英文中对公企业的两种最普遍称谓，而这两种称谓暗含着Public与Government的对应。很多对公私部门进行对比研究的学者在这一概念上使用公共性一词。遗憾的是，对公共性的这一理解对于公企业问题的研究并无助益。其次，有学者从经济属性来理解公共性。在这种理解下，组织与政府的关系及其法律地位被淡化，而是强调组织所提供的商品或服务的属性。经济学家已充分意识到很少有商品或服务是纯粹的公共物品或私人物品，在二者之间存在大量准公共物品。这一研究视角使得对公共性进行维度度量成为可能，可以更好地解决部门融合问题。但不容否认的是，对组织的研究如果只关注于其提供的商品或服务是存在局限性的。最后，将公共性理解为公共利益。当然，对于公共利益的理解仍然是莫衷一是的，有人甚至质疑从来不存在没有具体对象的公共利益，奥尔森（2005）发展的共容利益概念也是对所谓公共利益的扬弃。但公共利益的含混性并不影响我们将其作为重要的概念对待。大量公企业立法中都会采用“基于公共利益”（In Public Interest）的表述。
伯泽曼（Bozeman，1987）从组织与政治权力的关系出发，认为公共性与政治权力的作用相关联。所有组织，无论政府机构、公司制企业还是非营利组织都会受到政治权力作用，因而均具有公共性，只不过不同组织的公共性程度有所差异。各国为实现公共性目标采取了多种组织形式。从没有独立人格的行政机构到只是具有一定“自主性”的公法上的组织再到完全私法化的公司制企业可以形成一个完整的谱系，公共性是这一谱系的维度。如日本的特殊法人通常从事公益性很强的工作，被置于国家政治权力的强力保护和监督之下。特殊法人中除了特殊会社、还有公团、公社、营团、事业团等组织形式。特殊会社是采取股份公司形式的特殊法人；公团主要是指由国家全额出资的进行各种大型基础设施建设的主体；公社是指为经营国家的某种产业由政府全额出资设立的特殊法人；营团主要为“二战”期间设立进行物资管制的团体，战后被解散改制为公团；事业团是国家推行某项特定的经济政策或社会政策的代理执行机构。黄金卫（2003）对德国公共事业私法形态展开的研究也揭示了同样的谱系特征。德国公共事业的私法形态主要分为三种形式：一是直营式的非公式经济组织，指虽被剥离出政府的行政部门，但实际上还是一种“非独立性”组织，其经济活动还是在行政的预算范围之内，换言之，这种直营式经济企业还没有从通常的行政组织中脱离独立开来，只能说是具有一定“自主性”的公法上的组织。但这种组织是按经济活动的规律来开展具体业务的，比起通常的政府机构多了一些自主活动之余地，但这只是经营上和技术上的松动，并没有法律上的独立性。二是自我经营的非公式经济企业。这种组织形式在财政上具有广泛的独立性，但却没有独立的法人资格。在运作过程中，这种组织参考了商事活动之规则。三是“非权力经济企业形态”。这种经济性组织具有完全的经营独立性并具有独立的法人资格，运作参照私法规则进行，员工管理也不适用公务员法，财产信用担保由政府支持。
通常，谱系中具有独立法人资格的企业组织可以划分为两类：一类为依据一般的公司法设立的公司制企业；另一类为依据单独立法设立的特殊法人。尽管均取得独立的法人资格，具有不同于政府机构的法律地位，但二者分别是私法主体和公法主体，其权力结构的含义大不相同。公企业属于后者，无论从法律地位、职能定位等各方面都处于政府机构与公司制企业的谱系之间，是实现公共性目标的重要组织形式。一方面，尽管政府负有提供公共物品的职能，但有些公共性目标的实现或多或少具有企业特性，政府不通过企业形式很难实现这些目标，或者尽管政府可以不通过企业，但是考虑到经济性和效率，公企业也是一个优先的选择（对此尚有争议）。比如，通过修建铁路而达到开发一个地区的目的；通过修建复线而增加某区域的商业前景。另一方面，企业的公共化进程也很难达成公共性目标。近年来，公司制企业的社会责任问题得到越来越多的关注。但通过强化公司制企业的社会责任来实现国有经济的公共性目标显然是不现实的。公司制企业的社会责任与公企业的公共性目标相比至少存在两个本质差异：公司制企业履行社会责任意在提升品牌或市场地位，且尽管政府会通过税收减免等政策手段予以支持，但所需资源主要来源于企业利润；而公企业公共性目标为组织设立之基础考量，所需资源主要来源于政府或政府信用支持。