积极探索 敢为人先着力打造城乡统筹示范区——关于惠农区统筹城乡发展的调研报告
惠农区自2008年被自治区确定为宁夏统筹城乡发展试点以来，充分发挥自身优势，解放思想，抢抓机遇，围绕实施经济转型和统筹城乡“两大战略”，推进产业升级、创业富民、环境优化和改善民生“四大工程”，着力打造经济转型示范区、统筹城乡实验区、改善民生先行区，加快农民变市民进程、农业生产方式变革和农村生活方式转变，在规划编制、产业布局、城乡建设和体制机制改革等方面先行先试，创新突破，为推进宁夏城乡统筹发展进行了有益探索。
一、惠农区统筹城乡发展的主要做法
统筹城乡试点以来，惠农区委、政府按照科学发展观的要求，积极探索，发扬“敢于打硬仗、善于打硬仗、能打赢硬仗”和“敢为人先、勇于承担风险”的“惠农精神”，打破一切不适应科学发展的思想禁锢和体制机制，找准推进统筹城乡发展的“抓手”实施了一系列符合规律、适度超前、顺应民意的发展举措，使各族人民群众放下了思想包袱，上下一致齐行动，集中精力促进统筹城乡发展。
（一）抓领导，促推进
惠农区委、政府把推进统筹城乡发展试点工作作为推动经济转型、促进经济社会跨越发展的重大突破口，成立了工作领导小组，先后制定出台了开展统筹城乡发展试点工作的意见、配套政策和试点工作方案，并将试点工作的各项目标任务层层分解落实，实行区级领导和责任单位包抓责任制，推行每季度区委、政府分管领导述职评比会、部门包抓工作评比会制度；整合各类项目和资金，实行集中捆绑使用，推行资金拨付、奖罚与进度、实效挂钩的机制，集中人力、物力和财力，举全区之力推进试点工作。
（二）抓规划，促落实
惠农区紧紧围绕自治区沿黄城市带建设、打造“黄河金岸”和建设“山水园林石嘴山”的总体部署，坚持城乡一体化规划与全市中长期发展规划相衔接，与县域经济发展相衔接，与工业化、城镇化进程相衔接，与“五大产业带”布局建设相衔接，打破城乡规划分割，把城市和农村作为一个整体，统一规划、统一布局、统一建设。把5个乡镇的产业发展、基础设施配套、公共服务和社会保障等项目一并纳入总体规划设计中，委托成都规划设计院，高起点、高标准、高质量编制了红果子镇城乡一体化发展总体规划，建立了以红果子镇为中心，以燕子墩乡、礼和乡为两翼的统筹城乡规划体系。
（三）抓产业，促发展
一是强力推进经济转型，提升二三产业带动能力。充分发挥石嘴山工业园区对区域产业的辐射带动作用，抢抓经济转型和循环经济试点机遇，围绕煤化工、生物化工、电力和热电联产、电石化工、光伏产业、新材料产业等13条产业链，壮大4个产业群，先后引进建设了国电太阳能5000吨多晶硅、阳光4500吨多晶硅、惠冶2万吨镁合金、博宇焦铁100万吨特钢、西部聚氯乙烯4万吨糊状PVC等60个重点项目，并在短时间内引进了中节能尚德、浙江正泰、国投华靖、比利时羿飞等光伏发电项目，创造了光伏产业“一个月效应”，建成了我国第一个也是最大的10兆瓦级大型太阳能光伏发电项目。着力打造国内外有显著影响力的新能源科技博览园，国内最大的光伏产业基地和高品质镁合金生产基地，亚洲最大的乳酸生产基地和宁夏重要的生物化工生产基地，宁夏重要的金属材料深加工基地。实施国电公司发电机组烟气脱硫、英力特密闭电石炉尾气净化、昊凯生物余热利用等节能降耗示范项目。在完成口岸经济区规划的基础上，投资1.2亿元，开工建设了占地面积300亩的口岸经济区中小企业创业孵化基地，加大基础设施、信息服务、物流配送、仓储和运输体系建设，加快与口岸有关的商务、物流、信息、餐饮、住宿、娱乐等项目的发展。有力增强了二三产业的发展后劲，为工业反哺农业奠定了坚实基础。
二是做优农业特色产业，提高农村自身发展能力。围绕蔬菜加工、奶牛、枸杞三大特色优势产业，以建立六个现代农业示范区为重点，努力打造西北地区最大的脱水蔬菜加工销售集散地，自治区内有影响的无公害枸杞生产基地和石嘴山市最大的奶产业基地。建设蔬菜基地9.1万亩，落实现代农业示范区1万亩；扩建3个500头以上奶牛园区，建成现代化奶牛养殖园区和奶牛托管中心，新增奶牛2550头，存栏2万头；新植枸杞9600亩，总面积达到6.96万亩。农民人均来自三大优势特色产业的收入占农民人均纯收入的50%以上。
（四）抓龙头，促提升
2008年9月，在区、市领导的引导和支持下，惠农区领导先后20多次赴京与中粮集团高层领导协商，经过不懈努力，引进世界500强企业——中粮集团20万亩农业种植基地和日处理1万吨番茄加工项目落户惠农。并把中粮集团项目作为统筹城乡发展的突破口，精心组织，强化措施，全力推进，项目一期已完成总投资4.73亿元，其中农业项目1.67亿元，完成土地流转面积6.5万亩。截至目前，建成番茄种植基地5.1万亩，形成了日处理鲜番茄6000吨的番茄酱加工生产能力，为打造西北地区出口农产品安全示范区奠定了基础。通过园区建设和平台带动，对脱水菜企业进行嫁接、重组和改造，激发了活力；加快蒙牛集团优质奶源基地建设步伐，新建、扩建、改建5个现代化奶牛养殖示范场，成为蒙牛集团重要的优质奶源基地；引进并开工建设投资3500万元的枸杞加工企业。通过发挥龙头的带动辐射功能，提升了农业特色产业整体发展水平。
（五）抓创新，促流转
一是创新土地流转模式。惠农区委、政府在深入推进试点工作中，因势利导，及时总结经验，积极鼓励开展各种形式的土地承包经营权流转，成功探索了土地流转、规模经营的新途径。一方面，脱水菜加工企业以每亩380元的价格，在庙台乡东永固村租赁农民土地，建立脱水菜原料基地，实现了农民与企业的“双赢”。目前，脱水菜加工企业、农民专业合作组织、种植大户共流转租赁农民土地3万多亩。另一方面，创造了大型企业主导、土地集约经营、农业现代管理、城乡一体发展的闻名全国的“中粮模式”。“中粮模式”通过采取集中连片、整村推进方式，以每亩550元的租金，在尾闸、庙台、礼合3个乡镇、8个行政村租赁农民土地6.5万亩，占惠农区耕地面积的24%。在中粮项目的带动下，惠农区土地流转面积已达16.2万亩，占其农村实种耕地面积的62.5%。
二是创新农村住宅流转模式。通过采取集中新建农民安居楼房、集中新建大庄点、旧村整治、购买闲置安全流转房、新建农村保障住房、政府代建农村廉租住房等方式，大力推进塞上农民新居建设和农村危房改造。探索建立了农村贫困居民流转房和农村住宅流转制度，对进入城镇居住农民已经搬迁的农村安全砖房，通过政府牵线，买卖双方协商同意，把农民自筹资金和政府建房补贴资金捆绑使用，以每平方米300元左右的优惠价格（比新建房屋价格减少一半以上）流转给经济能力较差的危房户，有效地改善了农民的居住条件。通过房屋流转，既缓解了新建住房政府和农户筹资压力，又避免了近年来闲置新建安全砖房的资源浪费，优化了新农村建设的布局，还有效实现了农民住房格局的梯次转移。同时，采取小户型集中连建方式，在各乡镇规划建设了一批农民廉租房，开创了农村廉租房制度先河。截至目前，已经开工建设了1300多户土地流转农民安居工程，一期600户7月底已达到入住条件；实施了尾闸、礼和、燕子墩、庙台4个乡镇大村庄点建设，完成了农村危房改造2357户，建设各类农民安置房2300余户。
三是创新农村集体土地管理办法。对农村集体土地所有权、宅基地和集体建设用地使用权进行确权登记，鼓励农民退出闲置宅基地还耕为集体土地，集中供养五保户的原承包土地收归集体所有。并通过扩大农业招商引资、建立土地信用社和支持工业企业开发原料基地等措施，开发荒山、荒水、退宅还耕土地，开发收入归集体所有，大大增加了农村集体经济收入。
四是创新农民养老保险金筹措机制。针对土地流转后年龄偏大农民对养老保险的迫切需要，通过政府与金融部门协商，采取中粮集团租赁农民土地的收益部分和养老保险收入作抵押两种方式，先贷款缴费，然后用土地收益和养老保险收入还贷，妥善解决了农民养老保险金筹措难的问题，解除了农民的后顾之忧。
（六）抓突破，促转变
惠农区在城乡户籍、鼓励农民进城就业创业、建立健全农民住房保障制度、管理和服务等方面率先破题，加快推动农民向市民转变。
一是打破城乡二元户籍管理体制。取消农业户、非农业户及其他类型户的登记管理划分，实行“一元化”户籍管理制度，统一登记为“居民户”。
二是打破城镇多层行政管理体制。在红果子镇推行“扩权强镇”事权改革试点。按照“责权一致、重心下移、减少层次、能放则放”的原则，在产业发展、城镇建设、社会管理、市场监管、公共服务、民生事业等方面，下放行政审批、行政处罚和日常管理等权限。
三是打破城乡分割的就业创业制度。建设、培育和发展农村规模化劳动力职业技能培训基地和城乡统一的劳动力市场，加大农村劳动力培训转移力度。积极引导各类企业与乡村对口建立稳固的劳动用工合作，打造全民创业园、街和创业孵化中心，吸纳农民进城就业创业。通过引进、联合办学等方式，完成农村劳动力技能培训2879人，鉴定1445人，培养新型农民1350人，培育科技示范户1000户，全年劳务输出近2万人。
（七）抓建设，促协调
一是加大城乡基础设施建设。试点以来，惠农区加大城乡基础设施建设力度，实施了石嘴子公园、静安小区、吉运88城市花园等一批城市开发项目和嘉丰园小区等一批旧城改造项目；高标准完成了六期农业综合开发项目，共改造中低产田19.7万亩；全面完成了农村人畜安全饮水工程，率先在自治区实现了村村通自来水；实施了沉陷区二期综合治理工程，完成了沉陷区3100户居民的搬迁安置；启动了棚户区改造工程，开工建设了水韵名都、廉租房等建设项目；大力开展城乡环境卫生综合整治和包兰铁路沿线环境卫生综合整治专项战役，人居环境不断优化；每年以新增2万～3万亩造林面积加快生态建设步伐，城乡面貌发生了显著变化。
二是加强中心镇建设。坚持城乡建设同步，将具有良好基础和辐射带动力的城市副中心——红果子镇，申报为全国小城镇改革发展试点和石嘴山市“三城三镇”规划建设试点，要将其打造成为集现代农业示范、生态观光、农民集中居住为一体的新型现代化城镇。实施了日处理1万吨的石嘴山市第四污水处理厂项目，完成了镇区5条6.6公里道路和15公里排水管网的改扩建工程；实施了黄河标准化堤防等6条100公里城乡路网工程；开通了4条城乡公交线路；实施了3个中小学、1个幼儿园、惠农区人民医院和镇卫生院基础设施改扩建工程，完成了综合性福利服务中心和中心敬老院改扩建工程，红果子镇基础设施和服务功能日益完善。
（八）抓改革，促保障
积极探索推进社会保障制度改革，引导农民参保投保，逐步推进农村养老保险，已参加养老保险的城乡居民3547人，其中城市居民2232人（含园艺镇居民），农民1315人。在农村推行以新型农村合作医疗制度为基础，农村特困户和重大疾病救助为补充的“小病能医、大病能救”的新型农村医疗保障制度，不断提高农民的医疗保障水平，新型农村合作医疗参合率达到98.82%。
二、惠农区统筹城乡发展取得的成效
（一）促进了农民可持续增收
惠农区积极鼓励开展各种形式的土地承包经营权流转，使土地流转规模逐年扩大，农民通过土地流转，增加了租金收入。中粮集团等企业租赁流转农民土地建立生产基地，向农民年支付土地租金每亩550元（每5年协商调整一次），加上国家向农民发放的粮食、良种、农资等各类补贴每亩每年约100元，农民在不承担任何自然灾害风险和市场风险的情况下，从土地中每年每亩得到纯收入650元，比自己种植平均每亩多收入150元左右，仅此一项，土地流转农民人均实现增收483元。同时，中粮集团长期用工约1000人，季节性用工5000人，全部招用当地农民，长期工人年收入最高可达2万元，季节性工人利用3～4个月时间可收入3500～4500元，大大增加了农民工资性收入。惠农区还大力实施创业富民工程，打造“经纬摩尔创业园”“清华创业街”等全民创业特色园区，增强农村劳动力转移就业吸纳能力，促进农民自主创业和转移就业，使农民增加了创业收入和薪金收入。2009年，农民人均来自工资性纯收入达到1592元，占农民人均纯收入的比重达到31.8%。2010年上半年，农民人均现金收入3638元，增长13%。
（二）加快了新型城市化进程
开展试点以来，惠农区以经济转型、项目带动、产业升级为核心，着力建设工业园区、发展现代农业示范区和打造陆路口岸经济区，建设农民安居工程，加大农民危房改造力度，推进新型城市化的步伐明显加快。
一是加大城市基础设施建设和加强中心镇建设，并通过平台建设、要素配置、政策保障等综合作用，引导产业向园区集聚发展，城镇建设迈出新步伐。
二是统筹配置城乡资源要素和基础设施，集中建设功能齐全、设施配套的社区化管理农民安居工程，促进了农村人口加快向城镇集聚。
三是出台了“一元化”户籍管理制度、城乡统一的就业创业制度、新型农村医疗保障制度和农民养老保险制度，以及农民进城住房保障制度等推进农民向市民转变的相关政策，打通了农民进城入镇的通道，加快了农民市民化进程。目前，惠农区城市化率已达到78%，居全区各县、区之首。
（三）促进了现代农业发展
惠农区大力实施龙头企业带动战略，依托中粮集团、昊凯生物等大型龙头企业项目，打造红果子镇农副产品加工集群，着力培育壮大蔬菜加工、奶牛和枸杞三大特色产业。尤其是创造的“中粮模式”，使农村大面积土地由企业集中经营，从品种到产品全部采用国际新品种、新技术，从耕种到加工大面积实行机械化作业，从田间到餐桌按照国标监控，从生产到销售面向世界消费，彻底打破了一家一户的传统农业生产经营格局，从根本上改变了惠农区长期以来农业规模小、经营散、实力弱的落后局面，走出了一条企业化运作、规模化种植、标准化生产、集约化经营、社会化服务的现代农业发展道路。
（四）推进了城乡公共服务均等化发展
惠农区通过统筹城乡试点，政府加强中心城镇建设，投资规划集中建设功能齐全、设施配套的社区化管理新村庄，并配套建设相关设施。同时，推进农村住宅流转制度，促使农民向城镇和中心村集中居住，道路、供电、供排水以及教育、卫生、文体等设施的布局也随之集中布局，人居环境大大改观。建立了以城乡低保为基础，以门诊医疗、大病医疗、子女就学、住房救助为补充的城乡保障体系。广大农民享受到了公共财政的雨露，分享到工业化、城市化的发展成果。
（五）壮大了村级集体经济
惠农区积极支持鼓励各乡镇、村发展壮大村集体经济。制定出台《惠农区农村集体土地管理暂行办法》，规范集体荒地开发利用管理，通过扩大农业招商引资力度、建立工业企业开发原料基地、鼓励建立土地信用社等，做活集体荒地、荒水，增加了村集体收入。截至2009年12月份，38个行政村集体经济收入上账180.75万元，比2008年增加7.7倍。在38个行政村中，有村集体经济收入的村34个（占行政村总数的89.4%），无收入的村4个。在村集体总收入中，中粮流转土地村集体得到的土地租赁收入36.95万元，占总收入的20.44%；房屋出租、荒地发包及其他项目收入143.8万元，占总收入的79.56%。2010年，惠农区将全部甩掉“空壳村”的帽子。