王长元 张红玉
一、问题的提出
随着国际分工的不断扩大和深化，国际贸易自由化的发展，跨国公司在全球范围内生产经营活动的扩张以及现代通信技术的进步，世界各国经济正日益成为相互联结的整体。为适应经济全球化的现实需求，许多国家和地区纷纷采取设立自由港、对外贸易区、自由贸易区、保税仓库区等多种形式，以期更快地融入到世界经济体系中。尽管上述各类特殊经济区在功能形态上各具特色，但都有类似的区域经济特征，本文将其统称为自由经济特区。
为积极参与国际分工，推进改革开放，带动区域经济发展，我国从20世纪90年代起，主要参照国外自由经济特区的发展模式，陆续在“长三角”、“珠三角”、“环渤海”等沿海地区建立了保税区、出口加工区、物流园区等特殊经济区，并将其界定为海关监管的特殊区域。但是，由于我国特殊经济区是在经济转型、对外开放等历史条件下逐步建立起来的，其和上述自由经济特区之间在区域经济特征上既有共性，又存在明显的差异。所以，无论是理论界，还是实务界，一直存在两者之间是“似是而非”，亦或“似非而是”的争论。
由于对我国特殊经济区的定位缺乏统一认识，致使其在发展过程中一直存在立法滞后、多头管理、政出多门等诸多弊端。本文将在对我国特殊经济区的区域经济特征和现行政策框架进行分析的基础上，就进一步推动我国特殊经济区发展提出相应的政策建议。
二、各类自由经济特区的基本区域经济特征
自由经济特区已有几百年的发展历史，最初的自由经济特区主要是为了便利贸易活动，以从事对外贸易和转口贸易为主，且和港口经济联系紧密，其地域分布主要集中在欧洲和地中海沿岸国家的港口城市。20世纪60年代以后，各类自由经济特区取得了长足的发展，特别是新兴工业化国家和地区以及广大发展中国家，纷纷把创建自由经济特区作为发展国际贸易、引进外资、扩大就业、实施新经济政策、促进区域乃至振兴本国经济的实验基地和示范区。据不完全统计，目前世界上约有1200多个各具功能的自由经济特区。
由于各自由经济特区在发展过程中所面临的自然地理环境、社会经济环境以及政策导向上的差异，所以，在具体制度安排上具有各种不同的形态。尽管如此，各类自由经济特区在基本政策取向、功能定位以及监管模式等区域经济特征上仍具有极大的相似性。
1.设区政策取向上的相似性。
虽然早期的自由港等自由经济特区多少带有经济发展过程中自然演化的痕迹，但大多数自由经济特区都是通过国家立法的形式，以明确自由经济特区的性质和作用，从而带有明确的政策导向，并充分体现国家意志。一国设立自由经济特区的宏观政策目标可概括为：①发展对外贸易、扩大出口、吸引外资及增加就业；②带动区域经济发展；③成为一国实行自由经济政策及融入世界经济体系的试验田。前两者是设立自由经济特区最直接的政策目标，后者则是所要达到的更高层次的政策目标。对广大发展中国家，特别是转型经济国家来说，设立自由经济特区不仅可以充分发挥其示范效应，而且可以大大减少全方位开放可能带来的系统性风险。
2.功能定位上既有交叉、又各有侧重。
由于各自由经济特区发展的初始条件和区位优势各不相同，无论是主观功能定位，还是经济发展中形成的功能特性都有所不同，概括起来，主要包括以下三种类型：一是主要从事进出口贸易、转口贸易以及与贸易活动紧密相关的仓储、包装，以及可引起海关货物分类及税率变动的装配加工活动。二是主要从事出口加工制造活动以及与之紧密相关的仓储业务。三是经济功能定位比较综合。
虽然各自由经济特区在具体功能上各有侧重，但也相互交叉。以贸易为主的，大都也介入简单的加工过程；以加工为主的，多数也介入贸易链条中的仓储、物流过程。特别是随着全球化生产组织体系的创新，生产加工过程日益细化，加工和贸易过程的联系日益紧密，这样就很难再用传统的标准将加工、贸易过程加以明确划分。目前，大多数自由经济特区都具有贸易、仓储、加工、商品展示等多种功能，不过是各有侧重而已。
3.“一线放开、二线监管、区内自由”的基本监管模式。
尽管各类自由经济特区具有不同的功能定位，但其共同点都是处于一个国家或地区的“境内关外”，是一个岸上飞地，货物从境外进入区内，享受关税豁免等多项优惠政策。在1973年海关合作理事会制定的《京都公约》的《自由区附约》、《美国对外贸易区委员会通用条例》以及《欧共体海关法典》等相关法规中，都对各类自由经济特区作了类似的界定。上述监管模式可简单地概括为“放开一线、管住二线、区内自由”。
放开一线，就是放开国境线。货物除公共保健和卫生、动植物检疫等外，可以自由、不受海关监管地从境外进入自由经济特区或由区内运出境外，从而实现自由经济特区与境外贸易的便利化。
管住二线，就是要管住关境线。货物从自由经济特区进入关境内，或货物从关境内进入区内时，海关对货物征税，并严格监管，严防走私活动，以保护国家的关税收入。
区内自由，就是区内货物在向海关备案的情况下，可以自由流动和买卖，并进行任何形式的储存、展览、组装和加工制造。
从广义上讲，一国的自由经济特区要最大限度地融入开放的世界经济体系中，客观上要求其人员、商品、劳务和资本等生产要素能在境外与自由经济特区之间，以及区内更加自由地流动，从而实现贸易、投资以及资金流动便利化。
如前所述，“放开一线、管住二线、区内自由”的监管模式是各类自由经济特区的共同特征，因而具有普遍适用性；同时，在整个自由经济特区发展的过程中，上述监管模式基本上没有发生大的变化，所以具有相对稳定性；最后，上述监管模式保证了区内与区外相对隔离，这也是自由经济特区之所以能独立成为一个经济区域所必需的监管方式，所以上述监管模式又具有显著排他性。由此可见，“放开一线、管住二线、区内自由”是各类自由经济特区的一个基本区域经济特征。
三、我国特殊经济区区域经济特征及相关政策分析
我国设立特殊经济区虽然主要借鉴了国外自由经济特区的发展模式，但由于不同的初始条件及由此形成的不同路径依赖，两者既有共性，又存在明显的差异。
首先，我国设立特殊经济区的初衷也是为了通过一个相对封闭的对外开放区域，实行更加宽松、自由的经济政策，以充分发挥改革开放的试验田作用。为进一步深化对外开放，充分发挥沿海地区的区位优势，从1990年开始，我国陆续在上海、深圳、天津、厦门等沿海经济发达城市建立了15个保税区。2000年4月，国务院正式批准在上海、苏州、武汉、成都等沿海中西部地区设立出口加工区。2003年12月，国务院首先批准了上海外高桥保税区进行“区港联动”、建立保税物流园区的试点，次年8月，又正式批复在大连、天津、青岛、深圳等7个城市的保税区进行“区港联动”试点。从保税区、出口加工区、到保税物流园区，我国特殊经济区的版图逐步扩大，优惠政策渐次叠加，经济发展的先导效应逐渐显现。
其次，经过十几年的发展，我国特殊经济区的经济功能不断深化。从我国目前三个主要类型的特殊经济区看，保税区已由最初的“保税仓储、出口加工和转口贸易”三大功能逐步发展成为一个集贸易、现代物流、高新技术产业、商品展示于一身的综合性对外开放区域。出口加工区则通过积极融入IT行业产业链，在吸引OEM（OriginalEngineeringManufacturer）厂商上取得了很大成绩。刚刚起步的保税物流园区则直接定位在发展现代物流产业，通过港口和保税区的优势叠加，以进一步增强上海、深圳、天津等口岸的辐射能力。
最后，从管理模式上看，我国特殊经济区均被界定为海关监管特殊区域，其关境是设在区内与境内区外之间，货物从区内进入区外，或从区外进入区内，海关都是严格按照进出口报关模式进行监管，在进口环节，海关须审价，并征收进口环节的税收。而对货物从境外进入区内（进境），或从区内到境外（出境），海关只备案，在进境环节，海关也无须审价，货物无论进境还是出境，都处于保税状态。由此可见，我国特殊经济区的海关监管模式仍然可以概括为“放开一线，监管二线”，从而具有自由经济特区最基本的区域经济特征，两者在整体上应该说“似非而是”。
但是，我国特殊经济区是在经济转型、对外开放等历史条件下逐步建立起来的，其间并没有完全相同的模式可以借鉴，其发展路径既不是一个经济发展过程中自然演进的过程，也难以遵循先立法、后实施的一般发展规律。在整个发展过程中，难免存在立法滞后，多头管理，相关职能部门政策不协调等诸多问题。
首先，保税区作为一个综合性的对外开放区域，贸易是其最主要的三大经济功能之一，但由于外贸主管部门将保税区企业视同境外企业，区内企业从设区开始就一直没有进出口经营权。在外贸管制条件下，当一家没有进出口经营权区外企业与区内企业进行贸易时，必须委托一家有进出口经营权的区外企业代理。从区内企业的角度上看，如果本身有进出口经营权，区内企业可以直接代理没有进出口经营权的区外企业进行贸易，从而节约了交易成本。2003年，商务部和海关总署在上海外高桥等四个保税区进行开展赋予部分区内企业进出口经营权的试点工作，部分区内企业获得进出口经营权后，就有了“区内企业”和“区外企业”的“双重身份”。由于现行的海关、外汇管理对区内、区外企业分别采用了不同的管理模式，这样，在一笔交易中，如何认定企业的“双重身份”就成了海关、外汇管理在实际操作中面临的难题。此外，区内企业“双重身份”还使区外外贸企业处于明显的不公平地位，考虑到设立贸易公司的成本比较低，一些区外外贸企业可以通过在区内设立分支机构的方式来获得广泛的政策便利，从长期看，也不利于区内企业的发展。
其次，各特殊经济区在税收管理政策，特别是在出口退税政策上是不同的。保税区的出口退税政策实行的是“一线管理”，即区外货物进入保税区时不予退税，只有到货物离境时才予以退税。而出口加工区和物流园区的出口退税实行的是“二线管理”，即货物由区外进入区内就视同出口，并予以退税。由此可见，在出口退税政策上，特殊经济区之间是不平衡的，出口加工区和物流园区具有相对优惠的税收政策。政策的不平衡加剧了各特殊经济区之间的不公平竞争，以上海外高桥保税区为例，作为“区港联动”试点的物流园区实际上是外高桥保税区的“区中区”，由于其在税收、外汇管理政策上具有相对比较优势，对保税区发展物流产业可能会产生很大的“挤出”效应。
第三，在现行外汇管理框架内，为防止特殊经济区成为外汇资金跨境非正常流动的通道，从理论上讲，特殊经济区外汇资金需要“相对封闭运行”。相对封闭运行有两层政策含义：一是可以根据企业的实际经营需要设定一定的购汇渠道，但所有的购汇渠道应该是可控的。据此，区内企业的利润、红利、股息可以购汇汇出，以人民币注册的企业以及分拨类、出口加工型企业可以分别在实际到位的人民币资金及产品内销所得人民币的额度内购汇。同时，由于外汇资金“相对封闭运行”，企业的自有外汇资金运作可以更加便利。据此，区内企业的账户可以不设账户限额，且出口加工区的企业账户也不再区分资本与经常账户。
但是，随着区外外汇管理政策的逐步放松，特殊经济区原有的优惠政策正逐渐弱化，而区内企业在购汇方面的限制一时又难以有效突破。此外，随着第三方物流的发展，以及OEM、ODM（OriginalDesignManufacturer）等各种外包生产方式的引入，出现了大量的“物流”和“资金流”相互分离的新型贸易方式，从而彻底打破了现行的“物流”和“资金流”一一对应的外汇管理模式。特殊经济区外汇管理政策不仅面临解决区内、区外政策之间的平衡问题，而且还要适应经济发展的需要，破解一些新型贸易方式给外汇管理带来的难题。
四、推动我国特殊经济区转型的若干政策建议
从上述我国特殊经济区的发展状况看，虽然其已具有了自由经济特区最基本的区域经济特征，但两者之间仍然存在较大的差距，不仅各项管理政策还没有成型，而且各类特殊经济区之间的政策仍然存在较大的差异。为加速我国特殊经济区的发展步伐，仍需进一步完善有关管理政策，并以此为突破口，逐步形成一个统一、完整、规范的特殊经济区法规体系，从而为我国特殊经济区向更高形式的自由经济特区转型创造条件。
但是，我国特殊经济区发展是不平衡的，根据王宗军等人（2003）对全国保税区发展水平的综合比较研究，上海外高桥保税区、天津港保税区分别处于第一、第二层次；深圳沙头角、大连、青岛和深圳福田保税区位于中等水平，处于第三层次；其余的则发展水平较低，分别处于第四、第五层次。和保税区类似，各地的出口加工区发展也是非常不平衡的，在目前已获批准的56个国家级出口加工区中，上海、苏州两地的出口加工区发展迅速。2004年，全国33个封关运作的出口加工区进出口总额达到354.4亿美元，其中，上海出口加工区和昆山出口加工区进出口总额分别达到175.3亿美元和114.4亿美元，占全国出口加工区进出口总值的49.5%和32.3%。相对于保税区和出口加工区，保税物流园区起步较晚，但其功能定位主要是以港口为依托，着重发展现代物流业。2004年，货物吞吐量超亿吨的港口有上海、宁波、广州、天津、青岛、大连、秦皇岛、深圳8个港口。其中，上海港的货物吞吐量达到3.8亿吨，宁波、广州、天津港口都已突破2亿吨大关。
综合全国各地特殊经济区发展状况，上海特殊经济区不仅设区最早、种类最全，而且其整体经济发展水平高，综合经济优势显著，是全国特殊经济区发展的一个典型范例。鉴于上海特殊经济区的“领头雁”角色，可以以上海为先导，以天津、大连、青岛、深圳、广州、宁波、苏州等地为重点，调整相应的管理政策，逐步推动我国特殊经济区向更高形式的自由经济特区转型，并以此带动“长三角”、“环渤海”以及“珠三角”三个经济带外向型经济发展。
首先，在放松外贸管制的条件下，可取消赋予保税区部分企业外贸经营权试点，便于区内、区外贸易企业开展公平竞争。保税区内企业与区外企业有无外贸经营权是一个看似独立、但却实为高度相关的问题。设A是一家区内企业，B是一家有进出口经营权的区外企业，C是一家没有进出口经营权的区外企业（见下图）。在外贸管制条件下，A与C之间的交易必须经过B的中介，这不但增加了交易成本，而且还使B成为A与C之间商业信息的知情人。要降低交易成本，减少泄露商业秘密的风险，A希望和C之间直接进行交易，实现A和C之间的直接交易有以下两个途径：一是赋予A进出口经营权，这样，A、C之间可以直接形成进出口代理关系；二是赋予C进出口贸经营权，A和C同样可以直接进行贸易，而无须B的中介。
根据2004年7月1日实施的《中华人民共和国对外贸易法》，对外贸易经营者可以是依法办理工商登记或者其他执业证明的个人，获得进出口经营权只需向有关主管部门办理备案登记手续。可见，新的《对外贸易法》已经取消了企业或个人获得进出口经营权的门槛。在业已放开区外企业进出口经营权的条件下，区内企业是否有进出口经营权已没有太大的意义。新的《对外贸易法》不仅为保税区企业充分利用好境外、区外两个市场提供了重要的法律支持，而且也为取消赋予部分保税区企业进出口经营权创造了条件。
其次，优化保税区与出口加工区功能定位，并形成错位竞争的发展格局。在上述三类特殊经济区中，保税区是一个集“贸易”、“物流”和“出口加工”于一身的综合性对外开放区域，但其“现代物流”、“出口加工”则分别和物流园区、出口加工区的功能定位相重合。功能重合显然会加剧特殊经济区之间的不当竞争。从发展趋势上看，我国保税区都拥有毗邻港口的区位优势，贸易、现代物流等产业具有巨大的发展空间，而出口加工虽然也是保税区的一个主要经济功能，但由于保税区土地资源开发的饱和度已经很高，土地资源的硬约束要求其不能将一般的出口加工作为主要功能来开发，而是要积极引入现代生产供应链上的上游企业，如OEM、ODM等外包生产方式中的发包企业。在外包生产方式中，发包企业一般将原材料采购、生产加工以及一些产品的外围设计外包给专门的生产厂商，但其仍然全程控制从原材料供应商认定、生产过程质量监督到产品销售等各个中心环节。作为整个生产活动的组织者，发包企业可以脱离传统意义上的加工企业形态。保税区不断深化的贸易和现代物流功能不仅可以为发包企业提供更大的便利，而且可以与出口加工区形成错位竞争，并构成一条完整的产业链。
第三，尽快将物流园区的试点范围扩大到整个保税区，并统一特殊经济区的各项管理政策。建立物流园区的初衷主要是解决保税区毗邻港口、而又无法发挥港口区位优势的窘境。实现区港联动，不仅可以提升港区功能，而且可以进一步推动保税物流业的发展。目前，我国大多数物流园区都是保税区的“区中区”，并享有出口退税等多项优惠政策。物流园区之所以享受更多的优惠政策，也是在现行保税区政策一时难以突破的情况下，通过“试点”的方式为未来保税区发展投石问路。此外，作为保税区的“区中区”，两者功能定位重叠，为减少物流园区对保税区物流产业发展的“挤出”效应，同时考虑物流园区的“试点”性质，不应再盲目扩大物流园区的试点区域范围，增加“试点”成本，而是要尽快将“区港联动”试点扩大到整个保税区，并移植相应的优惠政策，这样，不仅消除了上述“挤出”效应，而且基本解决了特殊经济区之间的政策差异，并为以后统一特殊经济区管理政策和构建统一监管平台创造条件。
第四，结合外汇体制改革方向及特殊经济区外汇管理特点，逐步实现贸易、投资乃至资金流动便利化。外汇体制的改革方向就是要逐步放松对外汇资金流动及汇兑的限制。为促进特殊经济区贸易、投资便利化的发展目标，在现行外汇管理框架内，充分发挥其“外汇资金相对封闭运行”的特点，进一步调整有关外汇管理政策：一是可利用区内企业现有的几种购汇渠道解决非贸易项下购汇支付问题，即在现有购汇渠道内，取消对所购外汇使用范围的限制。二是按照分类管理模式，并结合企业经营特点，对诚信企业可进一步增加可控的购汇渠道，如按照不同的比例放大现有购汇额度的上限，以满足企业实际经营需要。三是放松对区内企业自有外汇资金的管制。对贸易项下自有外汇资金的支付，可突破现行贸易项下“一一对应”的外汇管理模式，以适应“物流”、“资金流”两分离的新型贸易方式，极大促进贸易便利化，并在此基础上，全面推动区内企业自有外汇资金跨境流动便利化。
通过上述一系列的调整，将进一步整合我国特殊经济区的政策资源，清晰保税区和出口加工区的功能定位，并通过与相关产业链条的嫁接，带动整个区域经济的发展，进而实现我国特殊经济区向世界先进自由经济特区转型的跨越式发展。
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10.数字主要来源于各保税区、出口加工区网站和相关网站公布的资料。