应宜逊 李国文
目前，发展“社区银行”的呼声日益高涨，业已成为金融改革的热门话题之一。本文拟就“社区银行”的内涵、现实意义及发展的基本策略等做一探讨。
一、“社区银行”的界定
什么是“社区银行”？如何界定“社区银行”？对此，应当注意三点：
（一）在美国，“社区银行”就是小型商业银行
“社区银行”（CommunityBanks）是外来语，源自于美国，因而，界定“社区银行”，首先应当考察美国的“社区银行”。在美国，“社区银行”的边界也不十分清晰，只是对（资产总额小于10亿美元的）小型商业银行的通常称谓。也即“社区银行”有两个基本特点，一是规模小，二是商业银行。美国的商业银行相当发达，2004年，数量占美国银行总数的41%（其余为储蓄银行7%，信用合作社51%）和资产总额占79%（其余为储蓄银行16%，信用合作社5%）。美国的商业银行大体分为5个层次，按经营规模由大到小依次是：①跨国银行，资产总额通常超过100亿美元，业务范围遍及全球；②全国性银行，业务范围遍及全国；③超级区域性银行，在某个特定的区域内开展广阔的金融业务；④区域性银行，通常具有中等规模；⑤社区银行，规模较小，资产不超过10亿美元的银行。2002年6月末，美国共有“社区银行”7258家，占商业银行总数（8005家）的90.67%；员工30.79万人，资产总额8030.77亿美元，负债总额7224.45亿美元，所有者权益806.32亿美元，分别占全美国商业银行的17.87%、12.30%、12.25%和13.33%；平均每家银行的资产总额为1.11亿元，所有者权益为1111万美元。“社区银行”由于规模小，因而分支机构也少，2002年平均为3.4个（含总行），最多的在10个左右，分布在当地，很少在别的州或别的国家。“社区银行”主要为小企业及个人小客户服务，决策灵活，服务周到，贴近客户，一般不发放没有抵押物的贷款；同时，为保证竞争力，存款利率高于大银行，贷款利率低于大银行，收费也更低廉。
（二）在我国，“社区银行”应界定为“县域商业银行”
之所以应当如此界定，基本理由有二。一则，美国“社区银行”的规模大致与我国的城市信用社相近，而我国的城市信用社是业务活动范围不超过县域的商业性银行机构。2002年末，美国“社区银行”资产总额的平均值为人民币9.0亿元。2004年末，我国中小商业银行的资产总额平均值是：股份制商业银行3815亿元，城市商业银行151亿元，城市信用社4.4亿元。其实，若考虑到美国的人均GDP要比我国大得多（以汇率计，为30倍左右，以购买力平价计，为8倍左右），因而就“真实的”相对规模（无论按哪种方法计算）而言，美国“社区银行”资产总额的平均值实际上还要小于我国的城市信用社。二则，我国与美国同为大国，美国的商业银行层次体系对我国有较大的可借鉴性，今后，我国的较为完善的商业银行体系中，与美国“社区银行”相对应的层次将是“县域商业银行”。目前我国的商业银行体系还远未完备，根据我国的实际国情，未来的商业银行体系也将有5个层次。资产规模最大的是跨国银行，目前工、农、中、建、交等银行已在境外设有机构，并且规模也进入世界大企业500强，它们（并包括其他可能的银行）中的一家或数家，将有可能发展成为我国的跨国银行。其次为“全国性商业银行”。目前除了工、农、中、建、交行外，还有11家股份制商业银行可以在全国范围内开展业务活动，今后还将继续增加。再次为“省域商业银行”，它们可以在一个省（市、区）范围内开展经营。浦发、广发、兴业等银行在未成为全国性银行前都属于这一类。这个层次的银行虽然暂时没有，但是今后是不可缺少的。又次为“市域商业银行”，这就是目前的113家城市商业银行。最次为“县域商业银行”，其业务活动范围不能跨越县域，现行的城市信用社便属于这一档次。
（三）要注意区别“社区银行”和“社区性”的银行
有的同志在界定“社区银行”时偏重在“社区”一词上做文章，进而把业务活动范围局限于某一地区的农村信用社和城市商业银行划入“社区银行”范畴，这是不妥当的。前文中已述，“社区银行”包含两个基本要素，一是小型；二是商业银行。城市商业银行虽是商业银行，但已绝对算不上“小型”。一则，其平均资产总额即使按汇率计算也已经远远超过美国的“社区银行”。二则，其业务活动范围市（地），通常有数百万人口（目前一个市（地）仅一家城商行），而美国的“社区银行”则平均不到4万人口中便有一家，相差甚远。二则，农村信用社（包括县联社）的业务范围虽为县域甚至更小，但它们不是商业银行，而是具有强烈政策性的行政化金融机构；即使在改组为农村合作银行或农村商业银行后，上述性质仍未改变。这主要表现在：一是那些亏损累累、无效益可言的分支机构，只要有支农需求，仍然不允许撤销；二是不仅必须把支持“三农”放在首位，而且发放小额农贷的重要乃至主要动力来自于上级部门的行政指令；三是即使组建为农村商业银行或农村合作银行，其主要负责人仍然由其上级———省联社或其他形式省级管理机构———决定，而不是由“三会”决定。同时，在美国，也还存在大量的信用合作社和政策性的社区发展金融机构（CommunityDevelopmentFinancial Institutions），这两类机构的业务活动范围也是“社区性”的，但它们都不是“社区银行”。
二、当前发展“社区银行”的现实意义
当前，发展“社区银行”是缓解小企业尤其“微小企业”信贷难的治本性措施，是促进经济金融和社区协调发展的必要选择。
目前，小型银行机构是我国现行银行体系中的薄弱环节，其中最为薄弱的是小型商业银行。2003年末，我国银行类机构的存款市场份额中，小型商业银行（城市信用社）仅为0.7%，即使加上另一类小机构农村信用社也只有13.7%；而美国（2002年），“社区银行”占18.79%，是我国同类机构的27倍，加上信用社则为28.26%，也有我国的两倍多（实际上，美国的信用合作社也远比我国发达。同期，美国的农业增加值占GDP的2.4%，信用社市场份额为此值的4倍；我国的农业增加值占GDP的14.6%，信用社市场份额仅为此值的0.9倍）。另一方面，大银行的比重则偏高，“四大银行”占69.6%，而美国25家最大银行合计仅占42.69%。
诚然，小型商业银行不是大型商业银行的竞争对手；但是，大型商业银行并不是万能的，不可能覆盖全部信贷市场，尤其小客户市场。这就给小型商业银行的生存和发展留下了空间。在我国，大型商业银行留下的主要是“微小企业”信贷市场。
“微小企业”是指年销售收入不足500万元的小企业（通常也称“规模以下企业”）和个体工商户。“微小企业”群体庞大，机制灵活、效益总体良好，能够承担利率超过15%的民间借贷，因而从理论上讲，对于偿还利率只有6%~8%的银行贷款是不成问题的。进而，“微小企业”应当成为银行机构的重要客户群。但是，在实际运作中，向“微小企业”发放贷款却相当困难。从银行方面考察，“困难”主要有三。首先，信息不对称，信贷风险控制难。“微小企业”基础性资料缺乏，信息不透明，财务数据不准确、不真实、不完整，以致银行难以用“常规”方法评估其还款能力和信贷风险；再加上“微小企业”规模小、固定资产少、有效抵押物不足，缺乏“第二还款保证”，致使银行更感到风险难以控制。其次，有效服务难。“微小企业”经营灵活、资金周转快，要求贷款手续简便、快借快还。这种要求是银行的“公司业务”流程所难以满足的。再次，提高自身经济效益难。“微小企业”贷款“额小、面广、期短”，工作量大，与大额贷款比较，费用率要高得多，因而，有能力发放大额贷款的银行机构通常是不愿涉足的。因此，“微小企业”贷款难成为当前国民经济运行中的难点之一。
小型商业银行的情况便有所不同。它们不仅规模与“微小企业”匹配，而且往往还与“微小企业”有共存共荣关系。因此，不仅“规模”因素迫使它们更多地面向“微小企业”，而且因其熟悉“微小企业”，有能力突破“信息不对称”，从而，它们往往能在以“微小企业”为主要服务对象的同时，良好地控制信贷风险、取得良好的经济效益。浙江省台州市的泰隆城信社便是其中的典型。该社2004年末，42.13%的贷款投向“微小企业”，不良贷款率仅0.96%，资产利润率1.13%。
一般地，如果某个银行机构同时做到：①户均贷款在50万元左右或更少，②50万元以下的贷款合计占各项贷款的10%以上；那么，便可认为此机构是面向“微小企业”的。按此标准，在浙江省的银行机构中，泰隆、稠州、绿叶和温岭市等4家城市信用社全部“达标”；由城信社联合组建而成的8家城市商业银行则由于规模变大及其他多种原因，只有台州、温州和湖州等3家行“达标”；股份制商业银行无一“达标”；“四大银行”县支行仅有个别“达标”。
城市信用社联合组建为城市商业银行后，市场定位之所以会变化，除规模大了、有实力发放较大额的贷款之外，还有其他原因，比如，新的负责人来自大银行，不熟悉“微小企业”，习惯地用大银行的办法“规范”城商行，等等。城信社被股份制商业银行收购后，由于“同化”，市场定位更会发生急剧变化。如被兴业银行收购的义乌市商城城信社，收购时（2001年6月），贷款客户有1360户，户均贷款为25.8万元，50万元以下的小额贷款占各项贷款的比重为47.1%；收购后仅9个月，贷款客户便减少近千户，户均贷款则升至249.5万元，上升近10倍，50万元以下的小额贷款比重降为6.2%，14个月后，更降为0.6%。
农村信用社虽然也对“微小企业”放贷，但是由于其机制欠灵活，又要集中主要力量支持“三农”，因而难以像城市信用社那样地大力支持“微小企业”。笔者在浙江省的调查中，曾多次听到要求重新组建城市信用社的强烈呼声；某市的人民银行中心支行还说，早知今日，当初就不会把城信社全部搞掉，而会把好的几个留下来。
实际上，现行的一方面不让小型商业银行发展，另一方面又要求大银行去支持“微小企业”的做法，是不合情理的。这好像是在强制关闭社区中的小杂货店的同时，又要求大百货公司送货下社区、搞便民服务。只有让小杂货店按市场要求开起来，服务才能便民；同样，也只有让“社区银行”这类小型商业银行按客观经济需求发展起来，“微小企业”贷款难才能有效地缓解。
目前，民间借贷正在各地大量发展，仅浙江省温州市一地，2004年末的民间借贷规模就达410亿元左右，相当于当地正规金融规模的1/4强。“地下钱庄”（仅指从事信贷中介者，下同）也时有出现、屡禁不止。这些非正规金融的主要客户群便是“微小企业”和小企业。如果我们适当方式开放“社区银行”的“市场准入”，那么，不仅对于引导、“规范”民间借贷，促进民间资金向正规金融转化会有重大作用，而且对于抑制“地下钱庄”的生存、发展更有重大作用。
同时，容易理解，发展“社区银行”，还有助于减少县域中的信贷资金外流；有助于促进信贷资金更多地流向实业领域；等等，这些，都将有力地促进金融宏观调控的改善。同时，由于“微小企业”承担着巨大的社会就业量，因而，通过发展“社区银行”促进“微小企业”健康发展，将十分有助于扩大就业，进而有力地促进社会主义和谐社会的建设。
三、发展“社区银行”的基本策略
当前，我国在发展“社区银行”时，一定要注意吸取以往农村合作基金会和城市信用社的教训，一定要按现代市场经济要求行事。
（一）应当确认四项原则
1.注重法制化。一定要“先定规则、后做游戏”，要按照“县域商业银行”的定位制订相应法规或暂行规定，并切实执行。
2.注重市场化。“社区银行”是商业银行、是企业，其组建必须是企业行为、市场行为，不能变成政府行为；其发展只能根据当地经济发展的客观需要即个私经济发展的需要，要切实防止地方政府权力的介入。
3.要确保“预算硬约束”。也即要确保地方政府无需为“社区银行”的经营风险“买单”，否则就是失败；基本途径是建立完备的产权约束、竞争约束和规则约束。
4.要努力确保有合理的市场定位。也即要使得“社区银行”能确实地面向“微小企业”；基本途径是控制“社区银行”组建时的规模和依法严格监管其大额贷款占资本金的比例。
（二）要努力克服阻力、消除障碍
目前，发展“社区银行”的障碍还甚多、甚大，主要有：
1.体制性障碍。
（1）目前，金融机构的“准入、退出”是行政化的，监管是保姆式的，预算约束是软的。一个金融机构要不要组建、如何组建，要不要“退出”、如何“退出”，都由行政部门拍板、主持。监管当局缺乏依法强制劣质机构“退出”的杀手锏，只能主要通过“管教”、“扶持”来控制金融风险。金融机构的经营风险最终都由政府（中央或地方）兜底，即使是产权清晰的民营机构也如此。显然，如果在这种体制架构下发展“社区银行”，那是相当危险的，成功的希望渺茫。
（2）目前，各级政府仍在经济运行中扮演“运动员”角色，其争夺金融资源的动机与偏好相当强烈。只要这种格局没有根本性变化，一旦开放“社区银行”的市场准入，地方政府权力介入的危险也就始终存在。
2.思想认识障碍。
（1）普遍存在追求银行机构规模的倾向。监管部门存在“规模大、风险就小”的认识倾向。民间资本则认为“规模较大才有干头”。这些认识都有悖于发展“社区银行”的初衷。
（2）偏好组建个别机构的试点，忽视体制配套改革。目前，对于发展“社区银行”感兴趣者，无论是地方政府还是知名学者，甚至来自境外的华裔教授，都存在上述偏好。其实“个别机构试点”乃是计划经济框架下的通常做法，在发展“社区银行”时，若仅是“个别机构试点”，而忽视体制配套改革，那么，不仅“试点”的结果缺乏普遍意义，而且风险也是相当大的。
（3）偏好“垄断”，忽视竞争。目前，监管部门从“容易管理”出发，在偏好机构规模大的同时，还偏好机构数量少。其实，商业性银行机构也与工商企业类似，机构数量是否足够应当由市场竞争来决定；并且若无充分的市场竞争，是难以建立起有效的“竞争约束”的。
（4）由长期计划经济体制所造成的“一刀切”、“一哄上”的惯性思维还大量存在，进而很容易发生“一放就乱、一控就死”。这对发展“社区银行”也是相当不利的。
体制性障碍，应当通过深化改革加以消除。思想认识障碍，则要通过引导、教育、澄清加以克服。
（三）建立规则
要先制订详细载明“社区银行”的“准入、退出”条件的法规，以使“社区银行”得以实现市场化、法制化的“准入、退出”。其中要注意写入下列内容。
1.要能够依法“准入”。自然人与民营企业法人，只要达到法规规定的各项条件，如资本金额、股东人数、产权制度与治理结构、高管人员任职资格、合规的章程，等等，就允许组建“社区银行”。
2.要确保实现“产权清晰、政企分开”。为此，应当允许自然人持有与企业法人相同比例的股份；每一股东最高持股比例可定为20%，但是存在关联的股东应视为同一股东。鼓励民营企业家将全部或大部分资本投入银行。当地政府原则上不应入股。国有企业及其他具有国有性质的企业不能成为前三位的大股东。
3.资本金“门槛”宜放低。组建时的资本金下限不宜太高，同时要规定上限，以控制银行规模，迫使其面向“微小企业”。具体说，可定为1000万~5000万元，这样，单笔贷款的最大值可为100万~500万元，对于“微小企业”已经足矣。
4.产权组织形式应规定为两合公司。其中一般股东为有限责任；担任董事长和董事的股东为无限责任，需对清盘时的“未能清偿债务”承担全部偿还责任。这一点，对于防范经营者道德风险和免除政府“买单”是绝对必要的。
5.根据“社区银行”规模小、分支机构少的实际情况，存贷比的上限至少应放宽为80%。
6.要对大额贷款、关联贷款、存贷比上限等指标，制定严格的管理与处罚规定。
7.资本充足率标准要适当提高，并严格管理。“社区银行”的资本充足率应不低于10%，核心资本充足率应不低于8%。若低于上述标准，则要课以罚金；若资本充足率低于6%或者核心资本充足率低于4%，则要强制清盘“退出”。
8.鼓励竞争和优胜劣汰。同一县域中，允许存在多家“社区银行”，以利充分竞争。允许经营稳健、业绩优良的“社区银行”做大，以及兼并、联合其他银行机构，甚至“升格”为市域商业银行（需要指出，①世界上一些有名的大银行都是从小银行发展起来的，如花旗银行、美洲银行等等，②做大是需要条件的，并非所有小企业都能做大，因此不必担心今后小银行都变成大银行）。
9.对于什么是必须强制“退出”的“严重违法违规行为”，要作出明确规定。
10.完善配套措施。①完善信息披露。要以县域为单位，按月披露全部银行机构的经营和财务信息，使公众通过了解当地所有银行机构的经营与风险状况，进而对“社区银行”的经营稳健程度作出客观判断。②建立存款保险制度。其作用在于提高“社区银行”的社会信誉和防范单纯型流动性风险。在存款保险制度尚未建立时，可采取一些临时性的保障措施。
（四）调整监管方式
对“社区银行”的监管方式，要随着实行市场化、法制化“准入、退出”而相应调整。
1.新监管方式的实施对象是，按法规新组建的“社区银行”和经过改造确认达到“社区银行”标准的机构。
2.为造就富有生机活力的“社区银行”群体，监管工作的基本方向要从原来的“管教、扶持”转变为“惩处违法违规行为，清除不良个体”。
3.考核监管机构业绩的基本标准要由监管对象的风险状况转变为三个“及时”，即及时掌握监管对象的经营财务信息，及时发现问题，及时依法处置。
4.为促进监管中执法的严肃性，今后可以考虑将管“生”与管“死”的机构分开。即在适当的时候，可以将审核、批准新组建的“社区银行”的职能交由中国人民银行承担；而“出生”后的监管、处置则仍由银监会承担。
（五）推进中的几个问题
1.要以“新建”为主，“改造”为辅。之所以要如此，是因为与实际需求相比，能够通过改造而成为“社区银行”的机构实在太少。“社区银行”是县域商业银行，不仅要“产权清晰、政企分开”、真正“四自”，而且要达到有关法规中规定的各项标准。现有的机构中，城市商业银行已经是市域商业银行，显然无法改造为县域商业银行。农村信用社是具有强烈政策性任务的机构，只要其政策性任务不“剥离”，便无法改造为真正的商业银行（众所周知，即使现在已经称为“农村商业银行”者，实际上远非真正的商业银行）。虽然，不排除个别位于城区的、已经没有支农需求的农村信用社改造为“社区银行”的可能性，但这毕竟是极个别的，数量十分有限。现有的城市信用社是主要的“改造”对象。目前，全国共有城信社389家，但是其中大部分是亏损累累、等待处理的劣质社，真正正常营业、质量较好的不足100家。而在这些较好的社中，又有相当一部分社的规模已经较大，正在按现行政策迈向“市域商业银行”。如浙江省现存的4家城信社中，有3家便是如此。而另一方面，今后我国对“社区银行”的需求却相当大。目前美国是4万人口中有一家“社区银行”，我国即使20万人口中有一家，也需要6500家，如果10万人口中有一家，便需要1.3万家，均超过原来城市信用社最多时的数量（1994年末为5200家）。这样推算并不偏颇，因为我国目前的银行及其营业网点数量并不过多，百万人口中的营业网点数仅为美国的1/4强，一个人找到一家银行要走两倍于法国的路。鉴于上述，发展“社区银行”显然要以“新建”为主，“改造”为辅。
2.应当先进行“区域试点”，然后全面铺开。为稳健起见，发展“社区银行”时，可以先行“区域试点”，取得经验并完善法规后，再全面推行。所谓“区域试点”是指，选择一些条件较为具备的市（地）作为试验区，通过全面的配套改革，进而对“社区银行”实行市场化、法制化的“准入、退出”与监管。“区域试点”与“个别机构试点”是两个完全不同的概念。前者是在一个区域范围内，对“社区银行”的“准入、退出”与监管体制进行根本性的整体配套改革；后者则是在现行的“准入、退出”与监管体制下，试点组建个别“社区银行”。选择为试验区的市（地）应当具备下列条件：个私经济发达；民间资本较为充沛；政府行为较为“开明”，对银行的不当干预甚少；监管力量较强；对进行“试点”有积极性；等等。就浙江省而言，台州市、温州市、宁波市等地的试点条件最为良好。
3.要努力促进金融企业家成长。金融企业家是指，既具有良好的金融业务素养、职业道德和金融企业经营业绩，又拥有相当数量的资本金并投入金融企业的人。在发展“社区银行”时之所以要努力促进金融企业家成长，一则，这是实现“社区银行”健康发展的需要。目前，在中小金融机构的增资扩股中，都在大量引入民间资本，进而使这些地方性银行机构大踏步走向“民营”。“社区银行”当然不能例外，更要以民间资本为主体，并且实现“民营”。但是，如果银行的控制权落在工商企业家手中，风险也是相当大的。因为，这可能很难避免关联贷款的发展，甚至不排除有朝一日使银行成为“提款机”。如果银行的控制权落在金融企业家手中，情况就会大不一样。实践已经多次证明这一点。二则，这是我国银行业健康发展的客观需要。由于多方面的原因，金融企业家在大银行中成长要比在小银行中困难。因而“社区银行”应当充分利用规模小的优势，造就一大批金融企业家。同时，只要内外部条件合适，个别优秀小银行成长为大银行的时间也不会太长（正如同改革以来个别优秀小企业迅速成长为大企业那样）。主要的措施是：①如前所述，允许自然人的持股比例等同于企业法人；②鼓励由金融企业家主导的银行投资、控股其他银行；③鼓励工商企业家“转型”，即鼓励他们将全部或绝大部分资本由工商企业转投银行；④建立期权激励制度，促使优秀的经营者增加持股比例，逐渐成长为金融企业家。
最后，需要指出，深化金融改革已经时不我待，在发展“社区银行”问题上，应当尽快迈出坚定步伐，不要做“小脚女人”。
参考文献：
1.城信社监管组：《城市信用社管理：政策与实务》，中国经济出版社2003年版。
2.罗兰·贝格国际管理公司：《城市商业银行的美国经验》，《21世纪经济报道》2005年6月20日。
3.应宜逊：《浙江省城市信用社改革研究》，2003年浙江省社科规划办委托研究课题。