早在汉王朝开国时，高祖刘邦便确立了“三权分立”的政治体系，即以皇权为中心的内廷势力；以军功大臣集团为中心的外廷势力；和以刘氏家族地方王侯为中心的地方势力。这三者的互相作用，互相制衡，使得国家处于一个相对稳定的发展秩序之中，但到汉武帝时代，这是政治模式完全被打破，军功大臣集团只显余辉，而地方王侯势力因景帝时的吴楚之乱而大大削弱。因此，只有汉武帝的内廷势力一党独大，无人撼动。
在文景时期，皇帝的威望往往要通过政治家们的努力和决策才能表现出来，而到武帝时期，政治家们，即丞相与御史大夫等高官——已失去核心权力，丞相再次赋予国家政策决策者的权力，而全面沦为政策执行者。一切决策大权，都在汉武帝手上。由此可见，汉王朝发展到汉武帝时期，朝廷已是一个庞大的行政机构，汉武帝才是真正的统治者。这种局面伴随着汉武帝一生的人生发展，政府无权，导致一切腐败和无能思想的产生。
这是一个严峻的政治问题，武帝是真正的独裁者，而要实现国家的长远发展，独裁者是不符合历史发展规律的，必然会消失在人们的视线里，甚至会招致后人的唾骂。汉武帝也不例外，他喜欢强权，但在他驾崩之后，有谁能掌控汉帝国这个庞大的烂摊子呢？武帝未曾思考，而是感情用事，将帝位让于了一个名不见经传的小皇子刘弗陵。武帝驾崩当年，刘弗陵8岁，即时登基。小皇帝少不更事，武帝不放心，又委任五位托孤大臣，即霍光、金日磾、上官桀、田千秋和桑弘羊，由他负责小皇帝的政治工作。
众所周知，霍光、金日磾和上官桀是武帝的近臣，与之朝夕相伴，属内廷势力；而田千秋和桑弘羊则是外廷势力，掌管政府一切事务。武帝之所以这样按照，意味深长。首先，他认为自己的权力无人取代，所有势力都屈服在他面前，国家权力制衡被彻底打破，但今，即将驾鹤西去之际，武帝自己也左右不了天命，因此，他不得不恢复前人建立起来的权力制衡体系。就个人意愿来说，武帝更希望将希望全部托付在内廷势力身上，苦于刘弗陵年幼，无力支撑局面，不得不将外廷势力代表田千秋和桑弘羊请来，既能重建前人的权力制衡体系，更能让朝政恢复到制度管理的层面上，即发挥体制的作用，而不是个人表现。
正是以上原因的作用，让朝廷产生了不小的震动。此时，地方王侯势力已日落西山，与中央势力越走越远，无足为患。而武帝邀请霍光一派与桑弘羊一派担任托孤大臣，明显是希望这两派互相牵制，互相作用，然后为皇帝所用。事实上，武帝的这一动作起作用了。在他刚刚去世之后，霍光等人就与桑弘羊等展开了明争暗斗。在此基础之上，整个中央权力中心和政府机构开始了它们有条不紊的内变。
武帝驾崩两年之后，金日磾病逝；丞相田千秋为了洁身自保，不敢在政治斗争中表达自己的政治主张。田千秋一生只企求“保平安”，胆小怕事，缺乏政治胆识，胆求享受。由此可见，五位托孤佐命大臣中，只剩霍光、上官桀和桑弘羊三人。正是他们，在朝廷掀起了一股又一股变革与斗争的热浪。
田千秋为人极其小心慎重，原因在乎武帝喜怒无常，常常斩杀近臣。基于此，田千秋从不发表政治主张，只做一个行政机构的代表，勤勤恳恳地工作，只要不渎职，一切就安之若素。在汉武帝时代，共有十三位丞相，被其处死者竟有五位；担任御史大夫的共有十六位，自杀或处死者也是五位。尤其是在武帝39岁之后，七位丞相当中，唯有谨言慎行的石庆和唯唯诺诺的田千秋安然无恙；九位御史大夫中，竟有四位被处以死刑。当时，武帝任命公孙贺为丞相，公孙贺得到消息，惊恐万分，跪倒在武帝面前，涕泪涟涟，请求武帝收回成命，自己难以担当“大任”。可见，当时外廷势力在武帝面前是何等地位。
汉武帝用强权手腕将外廷势力的权力削弱殆尽，因此，整个汉武帝时代，都是皇权独裁，政府只是行政机构，无决策权。武帝驾崩之后，这一局面有所改变，其主要原因在乎汉昭帝能力和威望不够，而且，武帝时代带有强烈的个人色彩，武帝驾崩之后，这些体制便随他的灵魂一起消散。但是，武帝驾崩之后相当一段时间，帝国依然沿用武帝时代的治国方略。本质的不同是，朝廷即政府有了一定的权力，地位明显上升，不再是一个空壳。武帝经营了54年的“汉武帝式政治”余辉当空，尤其霍光、上官桀等人的极力辩护，使得政府势力，即外廷势力始终处于劣势。
桑弘羊等外廷势力处于劣势时，正是霍光与上官桀友好关系的蜜月期。武帝后元年间，霍光即与上官桀结成姻亲关系。据《汉书·孝昭上官皇后传》中记载，没到霍光“休沐”，上官桀便“辄入代光决事”。也就是说，每到休假沐浴时，霍光便要求上官桀进他办公室，代为绝断政治事务。由此可见，俩人的关系已发展到亲密无间的地步。
但好景不长，或天下并无永不变化的人情，就是政治联姻，也不能逃出这一规律。始元四年（公元前83年），汉昭帝已12岁，是迎娶正宫皇后之时了。朝廷大臣议论纷纷，要求有识之士举荐一位。上官桀的儿子上官安得到消息，决定将自己年仅6岁的女儿许配给汉昭帝。上官桀认为，这是一举两得的好事。上官安的女儿是上官桀的孙女，是霍光的外孙女，如果她做了皇后，两家势力必将伸张，更加亲密。上官安的如意算盘打得很精，但消息传到霍光耳中，勃然大怒，认为自己的外孙女年纪尚幼，不可行事。上官安见霍光不支持，就找到当时的宫廷红人、掌握宫廷实权的盖长公主。一番解释之后，盖长公主全力支持上官氏入宫为后。始元四年四月，上官氏成功入驻后宫，成为实至名归的皇后。霍光得到消息之后，更加气恼。从此，上官家族与霍氏家族产生芥蒂。
内廷势力的分裂，为桑弘羊提供了可乘之机。就田千秋来说，他是个软弱无能，不求上进的丞相，唯唯诺诺地过完了一辈子。在强权时代，在武帝的独裁时代，这样的人才当然是权力者利用的对象。武帝看上田千秋的无能和无为，才给他一个浑浑噩噩的丞相职位的。桑弘羊则截然相反，他是个有政治主张、有野心，渴望成就一番大事业的政治家。桑弘羊本是洛阳商人之子，十三岁即入宫廷做了宿卫。那时，汉武帝正如日中天，不可一世。后来，桑弘羊担任朝廷要职，处理经济问题的能力异常强大，得到汉武帝的认可。毫不夸张地说，汉武帝时代的每个大政治事件背后，都能发现桑弘羊的影子。可见，桑弘羊是一位多么有政治，尤其是经济和财政能力的人物。
在整个汉武帝时代，桑弘羊始终掌握着汉朝廷的财政大权，未曾有人能撼动桑弘羊的财政能力。大汉江山一系列的财政政策都是他制定和执行的，汉武帝至为赏识。汉武帝驾崩之后，霍光掌握着权力中心和政务决策权，而桑弘羊的财政第一大臣之位，依然无人撼动，让霍光耿耿于怀。
昭帝始元六年（公元前81年），霍光主持了一场盐铁会议。这一举，全然针对桑弘羊，“贤良文学”们不断地抨击中央财政政策，认为是不得人心的经济行为。霍光的愿望是，通过地方“贤良文学”的辩论，得出桑弘羊的财政政策是错误的、不道德的，从而名正言顺地将其权力剥夺。事实上，霍光未能如愿以偿。最后，霍光也得出结论，国家财政主要依靠盐铁专卖。因此，这一制度暂不能否定。为了给“贤良文学”们一个交代，会议结束之后，桑弘羊向朝廷请示，象征性地将规模最小的酒类专卖撤销。酒类专卖在汉朝已有十八年历史，它的废除，足见当时承受的政治和社会压力之大。
元凤元年（公元前80年），桑弘羊被处死，主要原因是其参与上官桀与武帝之子燕王刘旦等人密谋的造反，即杀害霍光，进而推翻汉昭帝政权，另立皇帝。计划失败之后，霍光尽诛上官桀父子和桑弘羊，燕王刘旦与盖长公主自缢。
大司农一职是掌管最高财政的职位，武帝太始年间，即为桑弘羊占据，后又转为搜粟都尉，长达十五年时间。自此，大司农之位长期空缺，无人担当，但大司农的实际权力和工作内容，都捆绑在桑弘羊身上。到始元六年（公元前81年），即盐铁会议召开的当年，霍光任命其亲信杨敞担任大司农一职。桑弘羊的核心利益受到沉重打击，因此，他才下决定与霍光对立，并参加了上官桀的政变。
在强大的霍光势力面前，无论是桑弘羊，还是上官桀，都显得力不从心，最终惨淡地退出历史舞台。