东盟的多样化特征十分突出，在政治体制、历史、经济发展水平、文化和宗教等方面都存在着很大的差异，从深层次上看，在这样一个地区开展区域合作难度必然很大。东盟10国的经济发展水平和对外经贸关系相互之间差异很大，有的国家已经进入发达国家行列，如新加坡和文莱，其人均GDP已分别达到2万多美元和接近2万美元，但柬埔寨、老挝、缅甸仍然是世界上最不发达的国家，人均GDP仅200-300美元。东盟各国进出口结构差异也比较大，新加坡进出口总额为2000亿美元，而老挝则只有数亿美元；有的是以出口工业品为主，有的则是以出口农产品和初级产品为主；有的国家是以资本输出为主，有的则是输入资本。东盟10国中新加坡、文莱、马来西亚、泰国、印尼、菲律宾6个老东盟国家相对于越南、老挝、柬埔寨和缅甸4个新东盟国家的经济发展程度要高些。因此，各自考虑从自由贸易区获得的利益及其所采取的态度也不一样。新加坡经济自由化程度较高，对推动自由贸易区十分积极，期望尽早从中获得更大的利益。泰国在经济互补方面占据优势，希望通过推动自由贸易区建立在东盟中发挥主导作用。马来西亚等则保护意识较强，不希望自由贸易区影响本国产业的发展，主张循序渐进。相对落后的越南、老挝、柬埔寨和缅甸则千方百计在建立自由贸易区中寻求更多的照顾。而且各国之间的关系也不一样，有的相互之间关系密切，谈判起来比较容易；有的则关系松散，谈判起来难度较大。总之，相互之间的政治、外交、安全、文化等方面的关系和因素，都会影响自由贸易区的建设进程。东盟是一个由10个国家组成的、比较松散的区域性组织。其内部近年来正面临着许多挑战，各个国家并没有统一的对外政策和对华政策。区域经济一体化的发展对每个东盟国家的影响程度都不同。因此，如何推进CAFTA进程尤为重要。
3.1 实施因国相宜的差异化政策
中国与该区域的合作，既是与东盟的整体合作，又是与10个不同国家的合作，还得面对有可能是来自10个国家不同的观点和立场，更多的应采取先易后难、多层次的渐进的地区合作态度，争取按《“10+1”合作协议》规定的时间框架建成自由贸易区。
3.1.1 货物贸易自由化设想
中国总理温家宝和东盟10国领导人在中国-东盟建立对话关系15周年纪念峰会后共同签署了有关致力于加强双方战略伙伴关系的《中国-东盟纪念峰会联合声明》。联合声明强调，双方决心按时于2010年建成中国-东盟自由贸易区，包括2010年与东盟6个老成员国、2015年与柬埔寨、老挝、缅甸和越南实现货物贸易自由化。中国-东盟建立自由贸易区进程中的货物贸易的自由化，可以就某个领域、某个产品逐一展开谈判，哪个领域、哪一种产品双方的立场比较接近，容易达成协议，就先进行，逐步实现相互间的自由贸易。总体而言，货物贸易自由化进程应该比入世承诺关税减让的时间早一些。目前，《“10+1”协议》中的早期收获的安排实际上是中国-东盟自由贸易区率先实现自由化的具体安排，也是中国对东盟国家的优惠政策的具体实施。
3.1.2 时间框架差异化安排
针对东南亚各国经济发展水平存在差异，各国对自由贸易区的积极程度不一，我们应该采取区别对待政策。目前《“10+1”协议》所做的区别对待的时间安排具有相当的积极意义，即对东盟6国提前实现自由贸易协议，对东盟新成员给予宽松的政策，并最终形成中国-东盟自由贸易区。2002年，我国与东盟签署了建立“中国-东盟自由贸易区”的协议，但在随后的谈判中，双方也发生了经济利益上的一些矛盾。例如，有的东盟国家要求延长消除关税的最后期限，菲律宾提出放宽到2012年，而不是2010年，并得到印尼、马来西亚的响应。最后，我方决定让步。另外，作为该自贸区的第一步，以农产品降税为内容的“早期收获计划”的推出，也是为了让东盟国家首先得到实惠。我国农产品生产过剩，出口又较困难，在这种情况下，我国再向东盟开放农产品市场，显然得不到经济上的利益，还会对我国农业人口的就业造成一定的冲击。另外，我方还承诺，今后随着关税的下降，我方对东盟的出口增长若快于东盟对我出口的增长，我方将对出口数量进行调整，不使东盟国家吃亏。根据瑞士学者布鲁诺·弗雷的“贸易和平论”，“由于两国政治冲突而引起的贸易损失意味着福利上的损失”“国际贸易不但能减少政治冲突，还增加了弱国对大国的政治依赖性，促进地区的和平稳定。”从这个意义上说，“早期收获计划”是为了使东盟分享到更多的经济利益，从而在政治上得到它们更多的支持。换言之，我方得到的更多的是“看不见”的政治利益，而东盟得到的是“看得见”的经济利益，实际上是通过利益交换，实现利益平衡，增进中国和东盟之间的相互依存，使双方实现“共赢”，为中国的经济发展创造一个稳定的周边环境。
3.1.3 给予落后国家以优惠政策
中国可以给与东盟中不发达国家比较优惠的政策，在不违背WTO规则的条件下，首先让老挝、缅甸、柬埔寨三国可以在中国单方面削减进口关税中收益，促进三国的经济发展。这种模式有利于最终达到中国与东盟自由贸易区的建成。2004年1月1日起，柬埔寨、老挝和缅甸三国向中国出口的部分产品将享受特别优惠关税待遇。中国与东盟区域合作的进程与速度还取决于东盟内部区域化发展程度，东盟区域化的发展实际上对东盟内部贸易的直接影响极其有限，虽然可以间接刺激东盟工业的发展，但又可能降低区域内市场的竞争力度。不过，由于它能形成一个较为统一的内部市场，对外国资本增加了吸引力。由于上述复杂因素影响，我国与东盟的合作不能操之过急，先易后难、循序渐进往前推进是一种务实的态度，也是有效的做法。
3.2 加强经济领域合作
要全面提高中国和东盟的区域经济合作水平，须努力拓展多领域、多形式和多层次的经济技术合作，它是经济一体化不可缺少的重要组成部分。并为实现双方贸易投资自由化奠定更为坚实的基础。
3.2.1 优先领域的经济合作
2001年11月4日签订的《“10+1”协议》，确定了双方经济技术合作的领域，包括优先领域和其他经济合作领域。
农业。为了促进农业方面的合作，2002年11月2日中国农业部和东盟签订了《中华人民共和国农业部于东南亚国家联盟秘书处农业合作谅解备忘录2002-2006》。由于中国与东盟都认识到农业和林业对社会和经济发展的贡献，以及各参与国将受益于广泛而密切的农业与林业合作，双方将积极推动该领域的合作进程。在中国与东盟国家的合作中，主要活动使中国为东盟国家举办农业专业技术人员培训活动，中国计划向东盟国家赠送适量的农机具和农产品。另外的活动是在双方感兴趣的领域，包括高新技术、粮食安全等领域进行合作。对中国而言，中国的农产品总提高与东盟国家，虽然东盟中有的国家比较富有，例如，新加坡和文莱，但这两个国家农产品基本依赖进口。东盟国家中，泰国的农业比较发达。中国与东盟新成员相比，有比较大的优势。在东盟一些国家的农业发展中，中国与东盟国家都会受益。中国的农机具等农业劳动工具在东盟具有较大的潜在市场。
信息及通讯技术。2001年4月，中国信息产业部主办了第一次中国-东盟信息通信技术研讨会，拉开了双方合作的序幕。双方的合作在不断深化，中国为东盟培训500名高层管理人员的计划正在实施，包括中国在内的大湄公河次区域信息高速公路建设也已开始启动。目前，信息合作已形成“政府主导、企业开拓市场、学术界提供人力培训”的运行模式。从总体上看，中国在信息与通讯领域中也有比较明显的优势，尤其是近几年中国的信息与通讯产业发展十分迅速，将成为世界通讯产品的主要生产地。东盟国家有的依然比较落后，例如东盟新成员。对东盟中有一些富裕又比较小的国家而言，中国的卫星技术也将会给双方的合作提供基础。
人力资源开发。2000年中方宣布为中国-东盟合作基金增资500万美元之后，两年内双方已完成了13个技术培训合作项目，涉及地震预报、农业生物、海洋科技、媒体研讨、电信人才、艾滋病实验室等许多领域。中国与东盟的合作也将主要在这几个方面展开。一方面，在这几方面开展活动比较容易，收获比较快；另一方面，这方面的活动开支比较容易解决。事实上，中国与东盟国家签订的《农业合作谅解备忘录》中的主要活动，也就是人力资源开发，在八个农业合作领域中，有七个属于人力资源开发项目。由于中国与东盟国家在人力资源开发方面互补性比较强，包括中国与新加坡在教育和技术方向相比，中国的教育水平不及新加坡；另一方面，中国与东盟新成员比，中国的水平显然比较高。在人力资源开发领域，中国与东盟合作大有空间。
投融资。根据中国在投资领域的比较优势，未来中国将成为重要的资本输出国。由于地理上的领近，亚洲文化渊源以及华人在东盟经济中的地位，中国资本输出中的很大比例将输出到东盟国家。投资项目将涉及矿业开发、建筑建材、汽车组装、商务印刷、农机具、家用电器等。随着投资活动的大幅增长，必然带动信息、人员、技术、设备等的进出口。在引进外资方面，中国加入世贸组织之后，必然进一步深化金融制度改革，完善金融体系，加快与国家金融市场接轨的步伐。良好的投资环境、广阔的消费市场、稳定的货币趋势，尤其是明朗而看好的发展前景使东盟一些国家的投资者看好中国的市场，主要是新加坡、泰国、马来西亚将会有更多的投资流向中国。对外投资的领域将主要涉及机电设备、汽车、电子元器件、饲料、工程机械、娱乐、食品加工、电力、餐饮、旅游等行业。这些新兴工业化国家经过高速的经济发展和资本积累，加工业较为发达，资金相对富余，拥有了先进的技术和管理经验，具备了向其他国家投资的必要条件。在对外投资过程中，这些国家企业的资金和技术优势、东道国的区位优势和劳动力优势往往可以提高对外投资的效率。
从发展趋势看，中国的资本输出将集中在资源开发和旅游等领域；东盟各国的矿产资源和能源储备较为丰富，这使得中国未来对外投资的大部分都将集中在资源开发领域，即为了满足国内日益增加的资源需求，在国外参股或投资建设新的资源型企业。另一方面，生活水平的提高带动了中国居民出国旅游的热潮，也因此推动中国企业向国外的旅游服务部门进行投资，使旅游业成为中国对外投资的另一个热点。
3.2.2 其他领域的经济技术合作
《10+1协议》框架在确立经济技术合作的其他领域时指出，“合作也应该扩展到其他领域，包括但不限于银行、金融、旅游、工业合作、交通、电信、知识产权、中小企业、环境、生物技术、渔业、林业及林业产品、矿业、能源及次区域开发等。”中国和东盟同属发展中国家，双方在资源构成、产业结构等方面各具特色，双方应发挥优势互补，开拓各自潜力，推动自由贸易区建设，实现双方经贸领域的双赢局面。以下几个方面的经济合作，对中国和东盟而言，有一定的合作基础。
环境领域。中国和东盟都是发展中国家，经济处于不断增长的阶段，受自身条件的限制，经济的发展对环境产生了一定的破坏作用。但是，经济的发展不可能长期以破坏环境为代价，因此，双方应加强环境合作，主要包括：互相提供有利于改善环境的技术和设备；交流环境保护方面的信息；共同开发改善环境和经济可持续发展的政策措施。
能源领域。随着中国经济的快速发展，对能源的需求将日益增加。而东盟国家具有能源优势，因此能源领域应是中国和东盟合作的重要领域。2003年，中国成为仅次于美国（2001年的消费量为每天1963万桶）的石油消费大国。2010年我国石油供需缺口达到10Mt左右，我国对国外石油资源的依赖程度上升到40%左右。目前中国每天的石油消耗量为530万桶，而产量仅为350万桶，其缺口180万桶需要进口，进口量约占三分之一。如此庞大的能源进口，实现能源供应的多元化将使中国能源政策的必然选择。东盟国家中，印尼、文莱都拥有丰富的石油天然气资源，新加坡是世界上最大的炼油中心之一。因此，双方加强在能源领域的合作显得十分必要，主要涉及以下几方面：（1）东盟国家可出口能源产品到中国；（2）拥有能源技术的东盟国家可与中国开展技术合作；（3）可利用中国的技术设备和资金，扩大中国对东盟的出口和投资，有可增加当地的就业机会和政府收入。
金融合作。亚洲金融危机的爆发和欧洲货币的统一，使越来越多的东亚国家认识到金融合作的重要性和必要性。为避免或减少再度发生金融危机，一些旨在加强本地区金融合作的想法和建议被提出来，如：亚洲货币基金、成立东亚经济共同体、建立统一货币、设立用于本地区结算的亚洲货币单位等。在实践中，东盟与中国、日本、韩国（10+3）签订了双边货币互换协议。这标志着亚洲金融合作进入了实质性发展阶段。在拟建的中国-东盟自由贸易区进程中，中国与东盟各国之间如何进行金融合作将是一个必然涉及的领域。
电子商务领域。电子商务是伴随网络信息技术的发展和计算机应用的普及而产生的一种新型的商务交易形式，采用电子数据交换方式，通过电子网络进行的商业活动。由于电子商务具有成本低、易于参加、对需求反应迅速等特性，其发展十分迅速。预计到21世纪中叶，所有的贸易活动都将采用电子商务形式。因此，电子商务将在贸易领域中发挥越来越重要的作用。新加坡的电子商务系统十分发达，在信息技术和网络设施方面占据优势地位，走在了亚洲各国电子商务发展的前列。泰国、马来西亚、菲律宾、印度尼西亚等国的电子商务虽刚起步，远落后于新加坡，但政府积极推动，这几年的交易量也快速增长。目前，电子商务在中国也有了一定的基础。因此，加强中国与东盟各国在电子商务领域的合作不仅具有可行性，对于扩大双边贸易及经济技术合作也具有重要意义。在初期阶段，双方应以政策对话、交流经验和技术合作为主，努力提高各国，特别是发展中国家对电子商务的认识和应用水平。
旅游合作。中国与东盟国家在旅游领域的合作以卓有成效。为了充分利用本地区丰富的旅游资源，加强各国人员往来，促进经济发展，双方应进一步加强旅游业的合作。（1）进一步开发中国与东盟丰富的旅游资源，加强旅游基础设施建设，合作建立生态旅游合作区；（2）增强运输能力，加大航空和海上运输能力，实行联合运营；（3）简化旅行程序。对于旅游签证，可按照国际惯例简化旅游者的出入境手续，降低成本。从旅游发展的趋势分析，中国到东盟国家旅游人数逐年呈现出增加的趋势，东盟的旅游收入增长将对建立中国-东盟自由贸易区起到积极的推动作用。
3.3 积极开展次区域经济合作
在建立中国东盟自由贸易区的同时，要加快我国其他对外经济合作依托体系的建设，包括中国西南地区、东盟东部增长区、三河流域、印尼-马来西亚-泰国增长三角、以及包括建成泛亚铁路（新加坡-昆明）和其他地区在内的东盟湄公河流域开发。这样有两个好处：一是中国可以成为联系几个经济合作组织的桥梁，取得较多的回旋余地。另一个是中国可以充分利用与这些组织成员国的经济互补性，减少由于迅速开放市场和进行经济结构调整所带来的冲击。
3.3.1 大湄公河次区域经济合作
湄公河盆地开发计划启动比较早，涉及的国家比较多，领域比较广，主要包括航空、水运、公路、铁路、邮电、电网、旅游、商贸、金融、人才交流等10个领域。计划开发的资源包括：水能资源、旅游资源、生物资源、矿产资源等。中国与东盟的经济合作，既可以促进落后地区发展，又能为国家间的平衡与融合创造条件，我国更是可以以此为契机推进西南地区经济开发，大湄公河次区域经济开发正是这样一个良好的契机。大湄公河次区域经济区是中国-东盟自由贸易区的重要载体，对于加快自由贸易区的建设具有重要的战略意义。湄公河盆地的开发有利于中国与周边国家实现睦邻友好；有利于拓展中国的外经贸市场；有利于分享开发该地区丰富资源所带来的利益；有利于实施经济可持续发展战略；有利于中国西南地区经济开发和对外开放；有利于形成便捷的交通网络；有利于加快中国西南地区脱贫的步伐。十多年来，大湄公河次区域经济合作不仅取得了丰硕成果，而且形成了一系列成功的做法和经验。
从大湄公河次区域经济合作机制启动以来，中国一直本着积极务实的态度参与各项合作。中方既是次区域合作的受益者，也为次区域的发展做出了贡献。中国先后向昆曼公路、上湄公河航道改善等项目提供资金支持，为各成员国在农业、海关、电信等领域开展500多人次的培训。2004年，中国在亚行设立了2000万美元的特别基金，用于亚洲发展中国家的人力资源开发和减贫合作。2010年4月18日，温家宝总理在博鳌亚洲论坛年会上做主题演讲时正式对外宣布设立总规模为100亿美元的“中国-东盟投资合作基金”，支持区域基础设施建设，中国-东盟投资合作基金是中国与东盟间首个政府指导、市场化运作的私募股权基金。
大湄公河次区域国家的经济发展虽然取得了明显成效，但实现经济社会全面繁荣发展任重道远。我们应当顺应时代潮流，坚持走互利共赢、联合自强的道路，巩固合作成果，拓宽合作领域，提高合作水平，促进共同发展。在此，就推进大湄公河次区域经济合作提出以下建议：
（1）加强基础设施建设。改善基础设施条件，是促进次区域经济社会发展的重要基础。要继续落实在交通、能源和电信等领域的合作项目，加快建设“南北经济走廊”、“东西经济走廊”和“南部经济走廊”，加强航运开发和信息高速公路建设，推进次区域电力联网和电力贸易，为区域经贸合作搭桥铺路。
（2）推进贸易投资便利化。进一步加强次区域经济合作，必须有公平、开放、透明的政策体制环境和政府的积极引导。应加快《大湄公河次区域便利客货跨境运输协定》附件和议定书谈判工作，认真执行《贸易投资便利化战略行动框架》，促进次区域贸易投资便利化与中国-东盟自贸区建设的互动，为商品的流通和人员的交往创造良好的环境，推进双方贸易与投资合作在未来几年内取得较大的发展。中国决定自2006年1月1日起，单方面向柬埔寨、老挝和缅甸三国扩大特惠关税产品范围，以提高区域贸易合作水平。
（3）深化农业发展合作。大湄公河次区域国家农村人口多，农民收入低，农业发展水平不高，促进农业和农村发展意义重大。应大力拓展在农业技术和农业信息领域的交流与合作，加快农业信息网站建设。尽早签署次区域农业合作谅解备忘录，适时召开次区域农业部长会议，共同探讨发展现代农业的途径。
3.3.2 泛北部湾经济合作
2006年7月，广西率先提出了泛北部湾区域经济合作战略构想，不仅丰富了中国-东盟自由贸易区的内涵和外延，也将为中国经济发展提供又一个经济增长极。结合当前形势来看，泛北部湾区域经济合作正处于引而待发的阶段，在中国-东盟合作向更多角度、更深层次发展的大环境下，其前景十分广阔。泛北部湾经济合作也是“一轴两翼”区域经济合作新格局的重要内涵。发展中国与东盟的合作，建立南宁——新加坡经济走廊，当前应侧重着手如下几方面的事情：
（1）最重要的是建立快速的铁路公路交通网络
尽快连通泛亚铁路。泛亚铁路全线大多数路段已经建成通车，只有柬埔寨金边到越南胡志明市约300来公里的路段需要新建。如果各方积极投入，资金到位，全线很快就可以贯通。中国总理温家宝2003年10月8日在印度尼西亚与东盟10国首脑会谈时已答应提供该路段的可行性研究费用。泛亚铁路东线同时应考虑接通泰国东北部廊开（隔湄公河与老挝万象相望）至越南中北部路段。南宁——河内——荣市段已有现成的铁路，其中南宁——凭祥——同登——河内已经是准轨，泰国廊开——曼谷——吉隆坡——新加坡段已有现成铁路，眼前只需建荣市——万象段仅约300公里左右即可连接起来。如果各方协作配合好，有关投资到位，三年左右的时间纵贯中国、越南、老挝、泰国、马来西亚和新加坡6国的大通道即可建成。然后再把目前一些米轨路段扩建为准轨，使之更快速、畅通和有更大的运输量。
尽快规划建设南宁——新加坡高速公路。中国境内全长179.7公里的南宁——友谊关高速公路已于2005年完工，从泰国廊开——曼谷——吉隆坡——新加坡段已有现成的高速公路，目前只需从中越边境到老挝万象的低等级公路改造或新建500公里左右。从中国南宁经过越南河内和老挝万象，到达泰国东北部的廊开只有约一天的路程。
（2）当前先利用“东西走廊”
“东西走廊”是从越南中部岘港市为起点，经老挝的沙湾那吉省、泰国的孔敬府到缅甸的毛淡棉市的交通走廊。在越南等国的积极推动下，2000年1月召开的GMS第9届部长级会议决定将开发经济走廊列为经济合作四大战略重点之首，最先入选的是东西经济走廊，沿途各国间交通运输已实行便利化措施。之所以重视东西经济走廊构想，是在于该走廊的东侧地区、即泰国东北部（孔敬）经老挝（沙湾那吉）至越南中部广治的公路已大体建成，沿线各国对建设东西经济走廊持非常积极的姿态，且日本等区域外发达国家和国际组织也愿意提供支持。目前，这条交通走廊东段已经初步建成，南宁——新加坡经济走廊已可利用现成的南宁-河内-广治-老挝沙湾拿吉-泰国孔敬-曼谷-吉隆坡-新加坡公路为载体先运作起来。
（3）加强海上合作
泛北部湾区域合作，就应该通过中国、越南，以及泛北部湾沿岸的马来西亚、新加坡、印尼、菲律宾和文莱等国家的港口、物流合作，实现产业对接与分工，促进相互贸易与投资，大力发展临海工业，联合开发海上资源，加快临海城市发展，形成一批互补互利、相互促进、各具特色的港口群、产业群和城市群，促进泛北部湾地区成为太平洋西岸一个新增长极。同时提高各国积极参与泛北部湾区域合作的积极性。可采取自由港模式、国民待遇模式、开发区政策模式、统一关税区模式等扶持政策，加快区域内港口基础设施建设，建立协调机制实现港口运输的畅通，为物流运输合作提供更好的条件，而其本身也是中国与东盟投资合作的机遇。
（4）早日实现公路客货运输的直通业务
早日实现公路客货运输的直通业务，使新加坡、马来西亚、泰国、缅甸、柬埔寨、老挝、越南、中国等国家的汽车能在各地自由通行，让一国的货物和乘客搭乘的本国交通工具能直接到达另一国家的目的地，以方便跨国的客货运输，减少周转，加快运输速度，降低成本，提高效益。
（5）建构合作主体的合作规则，重塑市场活动主体
在合作主体层面：鉴于泛北部湾区域经济合作新格局内容的多样性、关系的复杂性，合作区域内存在主权国家、国际区域经济组织、特别行政区、地方政府等合作主体，建议经济合作以具体项目为载体，以市场主体为主导，稳步推进合作。为此，合作各方（包括广西等地方政府），应以围绕具体合作项目，签订和细化合作方的有关合作协议，明确双方的权利义务，方便合作项目的市场主体自由合作，以此展开积极有效的合作。此外，合作各方还应共同设立强有力领导机构、协商协调机构、争议争端解决机构；同时，应依据中国与东盟达成的《争端解决机制协议》，制定明确细致的解决争端的实体制度与诉讼程序制度，将《争端解决机制协议》在次区域经济合作中进一步具体化。
（6）细化贸易规则，规范市场竞争环境
建立自由、公平、便捷、有序、规范的贸易环境和市场竞争环境，是泛北部湾区域经济合作的直接目的。为此，在贸易规则方面，泛北部湾区域经济合作的主权国家或依国际通行规则具有独立经济主体地位的地区，应该在《中国-东盟全面经济合作框架协定》下和依据WTO规则确立的原则，进行双边或多边磋商，在通关手续、降低关税、实行公平税负、限制非贸易壁垒、政府补贴、滥用市场支配地位、知识产权保护等方面进一步细化，制定具体详细的贸易规则。