第二次世界大战后，日本实行吉田战略，远离国际事务，将国家安全问题委托给美国处理，保持较小军备，专心发展经济。到了20世纪70年代，日本基本实现了在经济上赶超欧美的国家发展目标。1968年，日本国民生产总值超过西德，成为西方世界第二经济大国。进入80年代后，日本经济实力有了新的增长，其国民生产总值占全世界的10%以上，对外贸易总额跃居世界第三位，尖端技术水平是世界领先国家之一，已成为超过苏联居世界第二位的经济大国。随着经济实力的不断增长和在国际社会中发言权的不断扩大，日本人战后长期压抑着的大国意识开始复苏，原有的吉田战略已不能满足现实的要求，日本社会发展进入了“没有航海图的航海”阶段。正如中曾根康弘在他的《新的保守理论》一书中说，“在丧失了目标之后，许多人感到惘然若失，无所适从”，日本面临着新的转折，寻找和确定新的国家发展目标，制定新的国家发展战略，便成了日本政治的重要课题。
一、战略转变：“特殊国家”还是“国际国家”
日本及欧美的一些学者把战后日本称作“特殊国家”。之所以特殊，是在于它最大限度地充当了战后国际秩序的受益者，而很少考虑对维护这种秩序做出贡献。战后日本以“贸易立国”为国是，把作“经济大国”和跻身于欧美“商人俱乐部”视为唯一的国家发展目标。为此，它竭力避免在政治上、尤其是在经济上卷入国际纠纷与冲突，很少考虑在国际上的名誉、地位以及自主性等。导致日本成为“特殊国家”的国际国内背景有以下几个方面：
第一，对战争的反思奠定了“特殊国家”的思想与社会基础。战后日本国内对日本在第二次世界大战中失败的反思大致有三种，首先是“强权主义”的反思，认为日本战败的主要原因在于军事力量不敌英美势力，因而强调日本在战后必须优先发展军事力量。其次是“和平主义”的反思。这种反思基于战争受害者的立场，主张彻底摒弃军国主义和国家主义，并以日本“和平国家”为示范，向世界展示一条不靠军事力量而发展工业国家的道路。第三是“功利主义”的反思，认为日本战败的原因是低估了盎格鲁一撒克逊世界的力量，没有充分认清20世纪初叶已开始的“领土国家时代”向“通商国家时代”变迁的国际大趋势，因而主张日本在战后应充分利用新的国际秩序，实现用“强兵”未能实现的国家目标。以上三种反思，后两者居主流，从战败至50年代末，“和平主义”风靡日本，60年代后，“和平主义”虽衰落，但代之而起的是以“经济主义”为主要特征的“功利主义”。
第二，“美国霸权秩序”为“特殊国家”提供了重要的外部条件。战后相当长时期内，美国以其压倒世界所有国家的军事力、经济力、政治力、技术力、文化力，构筑起主宰世界的经济政治秩序。在这种秩序下，美国一方面握有绝对的支配权，另一方面给西方提供了安定的经济政治环境。而在西方国家中，日本则是这一秩序的最大受益者。与西欧多数国家过早地被置于东西方冷战前沿不同，地处亚太地区一隅的日本至少到70年代中期，国家安全尚未遇到太大麻烦。不仪如此，50年代的朝鲜战争和60年代的越南战争还给日本经济发展以大量输血。
第三，“先经济后军备”的“吉田战略”居保守正统地位，对“特殊国家”的形成起了重要作用。吉田的历史地位不仅在于他在战后复兴时期开创了一条“依附美国，轻军备、重经济”的路线，还在于通过“吉田学校”造就了一批“保守本流”路线的继承人。尽管“吉田战略”在50年代后期曾遭到民族主义政治家的反对，但在80年代以前，它始终处于保守正统地位。
20世纪70年代，以两次“美元冲击”和两次“石油危机”为标志，美国经济逐渐衰退，日本这个“特殊国家”赖以立足的基础开始动摇。日本统治集团开始意识到继续作为“特殊国家”越来越困难。
另外，随着日本经济实力的不断增长，日本人已不甘心屈居“经济大国、政治小国”的地位，要求由“特殊国家”转变为“正常国家”，在国际事务中发挥与经济实力相称的作用的愿望越来越强烈。于是，“国际国家论”作为一种政治思潮开始出现在日本的政治论坛上。
“国际国家论”的出现与“美国霸权”的衰落和国际战略格局的深刻变化紧密相关。1987年至1988年间，日本学术界掀起了一场“美国霸权”问题的大讨论。从表面上看，这场讨论似乎是议论“美国霸权”的发展问题，但实际上与日本在未来国际秩序中扮演何种角色这一基本命题密切相关，对日本走向“国际国家”作了理论上的论证。经过这场讨论，日本统治集团得出三点结论：
一是“美国霸权秩序”已产生动摇。“美国霸权秩序”是经过两次世界大战在战后正式确立起来的。50～60年代为其全盛期。日本学术界普遍认为，自80年代以后，以美国沦为世界最大债务国为标志，“美国霸权秩序”开始走向衰落。在经济力量方面，美国的国民生产总值占世界的比重，1945年为50%以上，而到1980年则下降为23%。1987年美国GNP大致仅为日本与西德两国之和。在军事方面，第二次世界大战结束至60年代中期，美国在核力量上拥有压倒性的优势，但这种战略核优势在70年代初已基本丧失。虽然80年代里根政府图谋重建军事霸权，开始了战后无战事时期未曾有过的大规模扩军，但“美国的军事霸权从根本上讲是以经济霸权为基础的；所以当其经济霸权受到侵蚀时，其军事霸权势必衰退”。美国在第二次世界大战结束后以其军事、政治、经济、文化、技术等超群实力，确立了“霸权国”地位，但是，美国霸权秩序自确立之日起即存在着挑战者。军事上受到苏联的挑战，经济上面临西欧、日本的竞争，处于军事、经济两线作战的境地。因此，美国尽管在综合国力上仍属最强国，但昔日“霸权国”的雄风已不复存在，“它在一定意义上已沿着大国盛衰的基本轨迹，由兴盛期走向总体上的衰退期”。
二是“美国霸权秩序”之后将迎来“共同管理秩序”。“美国霸权秩序”动摇之后，国际秩序将是什么形态？对此，日本的国际政治学者有种种估计，如“无霸主秩序”、“霸权后秩序”、“复合领导秩序”等。其共同特点是认为，在美国单独支撑的国际秩序动摇后，国际社会的成员国，特别是世界主要大国需要不断地调整利益关系，通过政策协调和共同负担国际公共财产的投资来共同管理国际经济政治秩序。实际上，美国压盟国分担责任，就是要通过将盟国纳入美国的全球军事战略，通过在国际经济领域与盟国重新制定竞争规则等，使其盟国在维护“美国霸权秩序”上最大限度地分担责任。但是，美国“越是要盟国在军事上分担责任，就愈将面临其霸权动摇的严酷现实”。事实上，当今世界已经由“美国霸权”时代进入多国“共同管理”时代。军事上美苏两个超级大国的竞争与相互遏制，对世界的和平与安全起着重要作用；经济上出现了美日欧竞争与协调的局面；文化上也形成与“美国文明”相抗衡的多角文明发展的潮流。
三是在“美国霸权”走向衰落、多国“共同管理”势所难免的国际秩序的转折期，日本必须成为创造国际新秩序的强有力的一员。日本作为经济大国，在世界上的地位急剧上升，拥有既可动摇又能稳定国际秩序的强大力量。日本经济实力迅速发展，并在80年代继续膨胀。日本的国民生产总值，1950年仅为美国的1/26，占世界的份额为1%，1980年达世界的9%，大致相当于西德、法国、英国三国的总额，成为西方世界第二经济超级大国。日本作为经济大国的崛起，对于美国来说不仅只是对其技术霸权的挑战，“贸易摩擦也不只是一个日美关系，其背后潜藏着霸权交替的重大课题”。有日本学者指出，“日本发展为经济大国，日本的行动可对世界经济产生极大的影响”。日本与美国经济发展的不平衡，成为国际秩序动摇的重要因素。“日本在其经济地位极大提高的今天，以往它的那种‘小国的逻辑’已经行不通了。日本已经到了这样一个阶段，即不仅要考虑自身的行动对世界经济将产生什么影响，而且要考虑如何与自己的经济地位相适应，担负起应尽的国际责任。”
二、确立走向政治大国的战略
“国际国家”萌芽于70年代末大平正芳执政时期，而作为日本统治集团明确的政治口号和日本政府推行的国家战略，则是在80年代中期中曾根执政以后。
在大平内阁末期及其后的铃木内阁时期，虽未正式打出“国际国家”的旗帜，但在理论与政策上已为日本走向“国际国家”做了准备。大平正芳1978年11月就任首相，起初作为“保守本流”，致力于维护“吉田路线”的正统地位。但以1979年底伊朗事件和阿富汗事件为契机，大平内阁的国家战略观发生了明显的变化，其重要标志是公开提出了日本成为“西方一员”的口号。1980年1月25日，大平在第91届例行国会的施政演说中提出：“我国外交政策以强化与自由主义各国的协调关系为基本，特别是以发展与美国以日美安全保障体制为基础的不可动摇的相互信赖关系为基础。”大平的变化反映了当时以外务省、防卫厅为中心的日本统治阶层国家战略观的变化，同时也为日本新国家战略的形成起到了推动作用。1980年7月，外务省发表的题为《安全保障政策计划委员会第一次会议纪要》的文件指出：“日本有必要与北约各国一道，站在全球的角度，增强自卫能力”，以此“为自由主义阵营做出贡献”。日本作为“西方一员”，加强与美国为首的西方世界的协调，不仅仅是调整国家外交政策坐标，而是意味着日本国家战略的立足点已开始由以往“国际秩序利用型”的“特殊国家”向“国际秩序贡献型”的“国际国家”转变。
继大平之后的铃木组阁通过表明日本在军事方面“分担责任”使“西方一员”更加具体化。1981年5月，铃木访美，同里根发表了共同声明，明确了日美关系为“同盟关系”，表明了日美要在军事上“分担责任”。铃木的讲话对80年代日本防务政策的发展具有重大影响。
应当指出，不论是大平还是铃木，他们虽然提出了“西方一员”的口号，并对“分担责任”作了一定承诺，但从整体上看具有较为明显的他动性。不过，“西方一员”的提法就其内容而言，毕竟是“国际国家”路线的一个组成部分，它的提出以及大平等关于日本未来发展的一些构想，无疑为日本走向“国际国家”作了理论与政策上的准备。
1982年11月，中曾根出任首相。他上台伊始即提出“战后政治总决算”的政治纲领，强调“日本正处于战后历史的重大转折点”，主张“不设禁区，以新的想法、观点去如实地重新认识历史的带基本性质的制度和格局”。1983年8月27日，中曾根在自民党轻井泽夏季研讨会上作了《“国际国家日本”的展望和指针》的报告，首次正式提出“国际国家论”，指出，日本现在“正处于战后总决算时期”，必须“朝着受到世界信赖的国际国家的方向迈出步伐”。同年9月10日，中曾根在第100届临时国会的施政演说中就“国际国家”的含义做进一步阐述，指出：日本“不仅要实行经济的国际化，而且在文化和政治方面，如果不把我国再向前发展成为积极发挥世界性作用的国家，那么，我国就够不上真正的国际国家……。在中曾根执政的5年中，日本已经明确地将”国际国家“作为日本面向21世纪的新的战略目标。将”国际国家论“与”战后政治总决算“联系在一起观察，可以看出，”国际国家论“的实质，就是从根本上摆脱战后时代的”特殊国家地位，作政治大国，成为与美苏平起平坐的世界一极。
但是，中曾根与大平、铃木相比，一个重要的特点在于，他没有将“国际国家”仅仅停留在口头或文字上，而是把它视为对日本进行全面深刻的国家改造的动力。在这方面，中曾根主要致力于以下几个方面：一是调整体制。即调整日本战后发展所仰赖的经济、政治、社会体制，使其适应信息化、国际化时代的需要。这主要包括行政、财政、税制、教育改革；“外需储存型”向“内需主导型”的产业结构调整；将自民党政治由“利益诱导型”转变为“目标优先型”等。二是修正路线即通过在外交、防务等方面的“积极参与”与“分担责任”，修正战后保守政权坚持的“重经济轻军事”的政治路线，构筑与日本经济实力相适应的国家战略。三是改变思潮。即通过冲破“政治禁忌”、扫除“自虐意识”、给“屈辱”的战败国历史打上休止符，开创日本在国际舞台上的“堂堂正正”的时代。中曾根当政期间，在“国际国家”的旗帜下，致力于对战后政治进行“总决算”，既包括外交也包括内政，既包括有形的也包括无形的，旨在“使日本由战后的‘特殊国家’的束缚中解放出来，成为分担国际责任与使命的‘正常国家’”。
中曾根执政的5年当中，全力推动日本由“特殊国家”向“国际国家”转变。在他的思想中夹杂着不少“新国家主义”的消极成分，如：以肯定战前侵略行为、为侵略战争翻案，来克服“战败国后遗症”；以“皇国史观”、“大和民族优越论”等狭隘民族主义，来抬高日本的国际地位；以向“政治禁区”挑战，来否定和平主义思想等等。中曾根的“新国家主义”言行迎合和助长了日本国内部分右翼势力，但遭到了日本国内进步势力和广大国民的警惕与抵制，同时引起了日本周边国家等国际舆论的谴责与反对。对此，中曾根执政后期有所反省，并对某些做法进行了修正。中曾根在《离开首相官邸之际》一文中写道：“要排除左右过激派的跳梁”，“要坚持民族主义与国际主义融合的中庸国家主义”，并提出日本要在“安全航行区”前进。
继中曾根之后，竹下登内阁仍然沿着中曾根确定的“国际国家”路线前进。竹下所做出的努力主要表现在：一是开放国内市场，继续推进“出口依存型”向“内需主导型”的产业结构调整，使日本向世界“进口大国”迈进；二是进一步扩大政府开发援助，使日本向世界第一援助大国——美国迫近；三是积极插手世界“热点”地区，使事态朝着有利于西方和日本的方向发展；四是在东西方关系趋向缓和的形势下继续固守“冷战型”的战略思考，稳步扩充军事力量。
与中曾根不同的是，竹下登接受了中曾根鼓吹“新国家主义”受挫的教训，给“新国家主义”赋予了“贡献”、“合作”等美名，并对外宣称“决不做军事大国”，以图打消国际舆论特别是亚洲国家对日本军国主义重新崛起的疑虑。