第570章当代物权法百科全书小辞典初稿562-1

当代物权法百科全书小辞典初稿562-1

申请续期制度

一、建设用地使用权申请续期制度的法律意义

申请续期制度，全称为建设用地使用权申请续期制度，是旧通用续期制度中可保留的一项通用性建设用地使用权续期制度，是在吐故纳新基础上扬弃并用的制度，即指合理的非住宅类申请续期制度。但在“有约定的，按照约定”方面，政府与大型重要基础设施的投资合同约定中突破了非住宅类土地使用权法定的期限，应当视为“准申请续期的约定”，法律并无禁止的规定。

至于申请续期和是否批准、是否重新签订合同、是否续交土地出让金或租金、是否无偿收回建设用地使用权和地上建筑物等，则由08版国有建设用地使用权合同示范文本中由双方约定。这种办法符合物权法第149条所作出的通用续期制度之类的规定。

应当说明的是，所谓申请续期制度，这里专指的是国有建设用地使用权申请续期制度。关于集体国有建设用地使用权申请续期制度问题，目前仍然法无明文规定。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》等地方政策法规中都没有建设用地使用权使用期、申请续期之类的规定，是否永久性使用权或者是各种建设用地使用权自动续期，这些都不得而知。

建设用地使用权申请续期制度的法律意义如下。

第一，坚持不懈地执行建设用地使用权有偿使用制度。

宪法第9条、第10条规定，国家保障自然资源的合理利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。建设用地使用权申请续期制度正是基于以上宪法规定的精神而设立，应当坚决守护根本大法的底线不动摇。

第二，坚持不懈地执行土地所有权制度和配套的土地用益物权制度。

土地所有权制度是文明社会和法制社会最重要的永久性的一项法律制度。任何国家任何时候，都十分重视土地所有权制度。土地用益物权制度是从属于土地所有权制度的一项辅助性制度，设立的目的在于平衡用益物权人与所有权人的利益关系。土地所有权人随意弃权是不行的，土地用益物权人无原则无限制性地享用土地的占有权、使用权和收益权也是不行的。建设用地使用权申请续期制度正是基于以上现实条件和法制条件而设立，应当坚决守护土地财产制度的底线不动摇。

第三，尊重土地资源的自然法则和物权规则的制度。

土地如未遭受破坏，可以使用几十亿年。建设用地使用权不设期限肯定是不符合土地资源的自然法则的。建设用地使用权具有很好的经济价值和物权价值，用益物权人甚至于可以取得所有权人更大的经济利益。建设用地使用权申请续期制度正是基于以上自然条件和法制条件而设立。

在立法目的和物权化方针政策上，非住宅类的建设用地使用权申请续期制度与住宅类的建设用地使用权自动续期制度，以及与无偿使用的建设用地使用权实行差别制度是切实可行的。

二、申请续期制度的相关事项

1．申请续期制度的法律衔接

大体上，与物权法保持一致性的规定可继续执行，与物权法不一致的地方应当以物权法为准。一些旧的法律法规没有区分住宅类与非住宅类建设用地使用权过于笼统，与后来贯彻执行的物权法的规定有些区别。请参见辞语《物权法实施前后通用续期制度》。其解决的途径是，按照立法法的法的效力规定规定进行统筹兼顾，合理解决。

城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第41条规定：“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。”这是较早的笼统的申请续期制度。是1990年5月19日***颁布并同日执行的法令。

但是城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第40条这样规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并按照规定办理注销登记。”对照物权法的新规定，“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得”，已经不适用于住宅类建筑物所有权的相关规定。

城市房地产管理法第22条第1款规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地出让金。”城市房地产管理法1994年7月5日全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过，公布之日起施行。其中，“依照规定支付土地出让金”的规定，物权法没有明确规定，意思是仍然有待重新研究与斟酌。

上述两法规定没有区分住宅类和非住宅类建设用地使用权的申请续期事项，故作为与新法规定衔接通用的续期制度对待。

其中非住宅类建设用地使用权与之对应“申请续期”，目前仍然适用。

2．申请续期制度的出台背景

物权法是八稿定谳的娇憨产物。许多重大问题是经过反复研究、反复讨论、反复审核而最后定谳的。

物权法五审期间，对住宅建设用地续期后要不要支付土地使用费一直争议很大。之后的研究意见认为，目前不做规定为宜。

2006年10月27～31日召开的十届****会第二十四次会议上，物权法草案第六次提交审议。相比五个月前的第五次审议，物权法草案又有五大方面的改动。

草案六审稿最大的改动在于土地使用权到期后的续费问题。这种的规定被删除。

六审稿草案的规定是，住宅建设用地使用权期间届满的自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，以法律规定办理。建设用地使用权消灭的，出让人应当及时办理注销登记。

而之前五审稿的规定是，续期后，应支付土地使用费，续期的期限、付费标准和办法，由***规定。

五审期间，住宅建设用地自动续期的规定得到普遍赞成，但对住宅建设用地续期后要不要支付土地使用费的问题一直争议很大。一些****也提出续费是否合适应进一步研究。

五审后的意见认为，此事“关系广大群众切身利益”需慎重对待，目前不做规定为宜，以后可以根据实际情况慎重研究。

对于土地使用权到期后物权消灭的情况，六审稿还对地上的房屋等不动产归属问题做了明确规定：有约定的按照约定，没有约定或者约定不明确的，依法律、行政法规规定办理。

3．“准申请续期的约定”的效力

非住宅类土地使用权没有自动续期的法律规定，而早期、中期、末期在合同中出现参差不齐的使用期是客观存在的。现分析几种可能存在的“准申请续期的约定”，看看他们的合同效力是怎么回事和怎么样的结果。

（1）早期“准申请续期的约定”的效力

有一类非住宅类土地使用权的合同比较特殊，在投资重大基础设施建设之前，投资者与政府已经在合同中突破了法定的土地使用权最高期限。政府同意网开一面作特殊处理，于是产生了早期“准申请续期的约定”的效力问题。

产生早期“准申请续期的约定”的原因很多。如投资者投资建设高速公路、高速铁路等往往是个天文数字，且投资见效慢、贷款和还贷款时间超长。为了贷款和还贷款方便，政府允许投资者在合同中超过50年的土地使用期。过去，高速公路、高速铁路投资建设是属于公共利益范畴的，是没有土地使用期限制的，只不过是因市场经济需要才改为“非纯福利型公共利益”即经营利益的对象。况且，这些重要的基础设施建设，有的就是政府自己投资交由国有企业经营的，有的是国有企业投资并由政府参与经济担保的。也有外商投资政府全力以赴大力支持的。总之，从各个方面来看，以上各种早期“准申请续期的约定”是合情合理的，应当承认BOT合同的实施效力。

（2）中期“准申请续期的约定”的效力

中期“准申请续期的约定”，是因非住宅类建设投资者主观原因造成的事情。如某些工业用地的投资者资金短缺，又觉得一次性向国家缴纳50年的土地出让金不划算，而地方政府却由于招商引资的诱惑却许可了投资者二三十年的土地使用权。二三十年的土地使用期届满后，投资者在中途再向地方政府申请使用土地的续期。于是产生了中期“准申请续期的约定”的效力问题。

中期“准申请续期的约定”主要发生在城镇新开发区，或者是招商引资相当困难的地方，或者是乡镇政府入股了所投资的企业有利益均沾而改写缩短了土地使用期，或者有其他的主观原因和客观原因。不过，国家法律并不提倡这样做，不支持“缩短使用期”。因为这种做法容易导致国家的土地出让金流失，法律要求是一次性按时足额缴纳50年的土地出让金，并不赞同分期式缴纳土地出让金。事实上，全国近13年来出让土地应当有13万亿元以上，但有很大一笔账款不知去向，问题十分严重。由此可见，所谓中期“准申请续期的约定”有不合法的一面，而有很多地方政府带头违反国家法律和政策的规定，并且现实条件下杜绝这种不良现象也是相当困难的。

（3）末期“准申请续期的约定”的效力

末期“准申请续期的约定”，指土地使用者提前几年与政府签订土地使用合同，以积极进取的态度来保住自己享有的土地使用权。于是产生了末期“准申请续期的约定”的效力问题。

现行的法律规定，一般的非住宅类土地使用者只需要在一年之内向当地县级以上人民政府主管部门申请续期即可，外商投资企业或者中外合资企业只需要在半年之内向当地县级以上人民政府主管部门申请续期即可。但有的土地使用权人提前三五年与地方政府签订了续期合同，并提前交付了土地出让金，地方政府见钱眼开却默认了合同中提前约定的内容。一般而论，这种合同是有一定可行性的，也很难说这是违法合同。不过法律上不赞同也不禁止这种出格的行为。最好的办法还是应当按照法律法规的规定来签订合同。就是说，以上出格的合同确有需要改进的地方，最好的办法还是应当重新拍卖、招标和公开协商出让非住宅类土地使用权。

第570章 当代物权法百科全书小辞典初稿562-1

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