第516章当代物权法百科全书小辞典初稿510-1

当代物权法百科全书小辞典初稿510-1

行政法和物权法关于土地征收补偿政策规定

这里重点介绍土地管理法、农村土地承包法、草原法和物权法规定的承包地征收补偿政策。前三者列为行政法或者行政经济法、专门法，或者统称为制度物权法，重点在于规范与调整不动产所有权制度或不动产使用权制度。物权法则是普通法，或者称为普通物权法，重点在于规范与调整不动产所有权制度和不动产用益物权制度。其中用益物权制度、用益物权人补偿权以及物权关系等规定，是物权法的独门绝技。每部法律的侧重点不同而各有特色和适用范围。

土地管理法是一部土地总管理的专门大法，在这方面的法律权威性仅次于宪法。其中关于承包地征收补偿政策的规定，是在2004年修正版新增的内容，所有规定都具有行政法的权威性和可操作性。没有“承包地征收补偿”概念，只有“耕地征收补偿”概念。这种补偿概念很狭隘。

物权法第132条提出了“承包地征收补偿”。农村土地承包法第16条第2款规定了“承包地被依法征用、占用的，有权获得相应的补偿”，这里的“征用”是征收、利用的意思，“占用”相当于物权法第44条、第121条狭义上“征用”的意思，或者有“使用”的意思。草原法第39条规定，因建设征用集体所有的草原的，应当依照土地管理法的规定给予补偿；因建设使用国家所有的草原的，依照***的有关规定对草原承包经营者给予补偿。这里的“征用”也是征收、利用的意思。

一、土地管理法规定的承包地征收补偿政策

土地管理法于1986年通过、1988年第一次修正、1998年修订，2004年进行第二次修正。其中，关于承包地征收补偿政策具有权威性和可操作性，主要体现在征地补偿标准方面的规定。

土地管理法第47条规定了土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费四大内容。

1．征收耕地的补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。

2．征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数理计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补偿费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。

3．如果以上征收耕地的补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补偿费。但两项补偿费总和不得超过被征收前3年平均年产值的30倍。

4．地上附着物和青苗补偿费标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定。

以上规定均相当细致，但牧草地、林地和鱼塘等征地补偿费标准没有规定下来，有待于进一步完善。

目前，根据形势的发展和国情民意的要求，在其他专门法与政策中，已经对于各项补偿标准进行了几次修改，均有不同程度的提高。如原先规定征收耕地的补偿费和安置补助费，采取“两项补偿费总和不得超过被征收前3年平均年产值的30倍”的封顶办法，许多地方在改良试点过程中不再采取“封顶”的办法，有条件的地区可以超过30倍的补偿额度。

据中国时政网2012年11月29日《***修改土地法征地补偿可能至少提高10倍》报道，北京大学法学院教授姜明安表示，征收补偿标准至少提10倍。他举例说，政府以一亩地6万元的价格征收后，转手就可以通过招拍挂卖给开发商，价值600万元，巨大的价差导致了矛盾频发。而在土地管理法修正案中，如果将征收补偿提高10倍，农民一亩能拿到60万元的征收补偿。

北京大学法学院教授王锡锌认为，过去集体土地的征收是各个地方制定的补偿标准，实行“一口价”，而一口价又是按照农业用地的价值来补偿，与实际价值相差很远，这是血腥拆迁和拆迁****事件多发的主要原因。制定农村集体土地补偿标准时，要将同类、同区域、同时间的建设用地市场价格做类比，如果被征收以后被用作建设用地、重大工程，应该参考基本的建设用地的地价，将更大比例的收益分配给农民。

中国时政网透露，土地管理法的修订几乎到了最后时间。此后将制定并出台农村集体土地征收补偿条例。

二、物权法规定的土地补偿政策

物权法规定的土地补偿政策，是包括对于集体的土地所有权人和土地用益物权人被征收土地一同并入补偿范围。

物权法第42条第2款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。这是对于“土地所有权人”项目下的土地补偿政策，概括了补偿费、补助费的四大内容，以及社会保障等相关的权利。

物权法本条款规定，承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二第二款的规定获得相应补偿。这是对于“土地用益物权人”项目下的土地补偿政策。所谓物权法规定的土地补偿政策，落脚点就在这里。

中国物权法与西方物权法的最大区别在于：

第一，土地物权确认不同。

中国物权法的农村土地物权违背了“一物一权主义”原则，将一种物权搅混成二种物权，其实，该项物权实质上为土地用益物权。中国物权法的“集体的土地所有权人”与“集体的土地用益物权人”是同步的物权等级。

从法理上分析，“集体的土地所有权”是虚拟的，然而，“集体的土地用益物权”却是真实的。说它“是同步的物权等级”，一是指“集体的土地所有权”与“集体的土地用益物权”均为“集体的土地用益物权”；二是指“集体成员的土地所有权”与“集体成员的土地用益物权”均为“集体成员的土地用益物权”。

西方国家的合作化农庄和合作化农场算作私有制单位，不算公有制单位，唯有国家的农场才是公有制单位。民法（私法）意义上的“土地所有权”，包括合作化农庄、农场和个人的“私有财产权利”。在这里，公有与私有区分开了，土地所有权与土地用益物权区分开了。不过，对于农用土地的“专地专用原则”，中国与西方法制化国家的政策口径是基本一致的。

第二，转让土地与补偿机制不同。

中国的农村土地物权权属的两面性，决定了土地物权政策的两面性。几乎农村所有的征收、征用土地事件，均由地方政府主导，“集体的土地所有权人”是不能作主的，广大“用益物权人”村民个人更是不能作主的。一亩耕地出售价格几十万甚至几百万元，村民所得往往不到一个零头。地方政府和开发商才是最大的赢家。

西方国家私有的土地所有权人，其所有权也受到“公法”的诸多限制。不过，一切买卖土地的事件，土地所有权人占有主导地位，可以直接与房地产开发商讨价还价，可以将大部分土地收益据为己有。政府所作的事情，用征收不等额和高额地产税和暴利税来调节，用不动产购置税、遗产税来调节。私有的土地所有权人是地主、富农等自耕农，不包括佃农即收益租赁型用益物权人。

中国与西方国家的征地补偿政策各有千秋。因为中国的农村土地承包制为均田制，趋向于平均主义的征地补偿政策，不存在土地所有权人与土地用益物权人征地补偿上的差异，可以从源头上部分地抑制分配制度方面的两极分化。但广大农民的补偿所得仍然非常偏低，难以避免失地几年以后的贫困问题。西方国家人为地将农民阶级分为所有权人和用益物权人两大阶层，自耕农的权益远远大于非自耕农的权益。当土地买卖进行以后，自耕农可获得暴利，非自耕农所得无几，形成巨大的的反差。

近年来农村土地征收补偿政策作了一些有益的尝试，积累了一些经验，增加了补偿项目，提高了补偿标准，已初见成效，开始建立了长效的社会保障机制。

农民阶级一直是弱势群体，他们的诉求是公平正义的诉求，广大公民也迫切盼望政府让利于民，让农村土地征收补偿政策更加阳光一些，让广大土地承包用益物权人得到的实惠更多更好一些。

三、农村土地承包法规定的土地补偿政策

农村土地承包法第16条第2款规定“承包地被依法征用、占用的，有权获得相应的补偿”。

所谓承包地，应当包括承包人所承包的耕地、草地和林地。这种承包地征收补偿政策是全面的，补偿权对象不是专门为耕地承包补偿权人设计的。至于具体的补偿费标准与补偿办法，则没有具体规定。

农村土地承包法表面上是普通法、民法，实为行政法或者是行政经济法。这种专门法的效力优于物权法的效力而次于土地管理法的效力。土地管理法是总土地管理法，农村土地承包法是分土地管理法，虽然是平行的法律，但仍然有主次之别。

四、草原法规定的土地补偿政策

草原法第39条规定：“因建设征用集体所有的草原的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》的规定给予补偿；因建设使用国家所有的草原的，应当依照***有关规定对草原承包经营者给予补偿。”“因建设征用或者使用草原的，应当交纳草原植被恢复费。草原植被恢复费专款专用，由草原行政主管部门按照规定用于恢复草原植被，任何单位和个人不得截留、挪用。草原植被恢复费的征收、使用和管理办法，由***价格主管部门和***财政部门会同***草原行政主管部门制定。”

以上规定将国有承包地与集体承包地分别规定。实际上自从实行农业承包制以后，国营农场的投入与劳动分配关系不再由国家负担，均成为自负盈亏的生产经营主体，这与农村集体的承包方式几无差别。故理论上两者之间的补偿办法应当是一致的，至少是基本相当的。

问题在于，土地管理法规定的是耕地征收补偿，牧民占有的草地是农民占有的耕地的许多倍数，不清楚怎么参照土地管理法的规定的。

草原法表面上是普通法、民法，实为行政法或者是行政经济法。这种专门法的效力优于物权法的效力而次于土地管理法的效力。土地管理法是总土地管理法，草原法是分土地管理法，虽然是平行的法律，但仍然有主次之别。

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