第497章当代物权法百科全书小辞典初稿491-1

当代物权法百科全书小辞典初稿491-1

草地承包期的标准期限30年至50年

1．草地的承包期与是否缩短问题

草地的承包期标准期限30年至50年，等于是说牧民的土地承包期限是30年至50年不变。也等于说牧民的承包期一旦被确定，半辈子至一辈子被固定下来了，至于新婚、离婚、丧偶及其子女以及未分到牧草地的人，分不分草地，则另当别论了；至于分得很差、很远草地的承包人，也就一辈子“将就”下去了。

这种物权的配置，也会产生“一头轻，一头重”的失衡状态：对于分得草地的牧民十分有利，对于长期分不到草地的牧民则有些不利；对于分得很好很近草地的牧民十分有利，对于分得很差、很远草地的承包人则有些不利。

草地的承包期标准期限，是草地用益物权的一项重要的物权指标。其设立的目的在于草地用益物权的长期性、稳定性，也有政治上的某种强制性。2002年出台的农村土地承包法是作为一种债权法来处理的。然而，2007年出台的物权法是作为一种物权法来处理的。不光是法律目的上的差异，更多的差异在于自从2006年全国统一减免农、牧、林业税赋以后，所谓的“承包责任制”基本上是变虚了。对于地方政府来说，没有多少财政来源，反而还要倒贴给农林牧民。

出台农村土地承包法时有这种想法：“只要牧民签订了承包合同，政府就有权向他们收取牧业税赋；签订的承包合同期限越长，政府征收牧业税赋的期限就越长”。然而，现实情势是“计划快不如变化快”，如意算盘落空了，所谓“草地的承包期标准期限30年至50年”，所谓“目的在于草地用益物权的长期性、稳定性”，都没有多大的实际意义了。

草地的承包期为什么长于耕地的承包期，很多人会知其然不知其所以然。专家学者对此没有作出专门的解释。

众所周知，畜牧业是最古老的产业之一。人类社会的第一次大分工，就是从狩猎业中分离出了畜牧业；人类社会的第二次大分工，就是从畜牧业中分离出了农业。这就是整个大农业的发展沿革过程。

畜牧业的一个共同特征，就是有史以来以土地国有化为基础，较少以土地私有化的面目出现的。譬如，蒙古国的游牧民族，几千年来一直是牧草地国有化，无论是奴隶社会、封建社会或者是社会主义社会都是一样的。当然，社会主义的草地国有化与其他社会的草地国有化是有本质区别的，更能体现牧民当家作主的权利。

有资料显示，草地承包期经历过两次“跨越式提高”：第一次“跨越式提高”出现了“30年承包期”，是1998年8月29日第二次修订的土地管理法第14条：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为30年。”这就由原先的10年、15年承包期提高到30年承包期。第二次“跨越式提高”出现了“30年至50年承包期”，是2002年8月29日出台的农村土地承包法第20条的规定。

为什么牧草地的承包期这么长？为什么其承包期一再的大幅度延长？因为法学界对此评论很少，很多内幕不得而知。目前情势是，理解的要执行，不理解的也要执行。

与耕地的承包人相比，牧草地的承包人有剩下几处幸运的地方：一是，所分配的土地，远远多于分配种植业农民的耕地，每户分得几百亩甚至上千亩草地的都有，等于是相当于耕作农民平均数的数百倍至数千倍；二是，畜牧产品价格涨势喜人，销路大增，其投入产出的效益远远高于种植业的效益。有的牧业地区，一个牧民出售一只藏獒，甚至于卖出几十万乃至上百万元的天价出来。与此相反的是，种植庄稼的农业，一直是萎靡不振，产品价格和家庭收益水平一直很难上去。三是，多数草地的承包户分配的草地面积较宽，新婚夫妻和子女未分到草地的，可以在家庭内部自行调剂一下，仅此一处，比耕地承包期导致的“缺口”小一些。但是，其承包期超过30年，肯定是太长了，不利于牧草地的再分配、再承包与公平均衡制度的发挥。

牧草地的承包期这么长，是不是有副作用？副作用到底有多大？回答是无可奉告的。因为有些近期的东西是能够预测的，未来的一些东西是难以预测的。一个焦点，就是因为牧草地的承包期太长，一部分人分到或者分得很多、很好的草地而成为“一等牧民”，另一部分人没有分到或者分得很少、很差草地而成为“二等牧民”。弄得不好，会形成新的阶级矛盾，加重社会矛盾，影响社会群众的稳定。

所谓“二等牧民”，开始时是少数人，10年以后、20年后至40年后，肯定是数量庞大的弱势群体。国家政策也应当密切关注这一类牧民的权益，适时地调整草地承包政策，缩短承包期限，增加分配次数，尽量地让他们早些时候也分配到一份牧草地，也一样成为“一等牧民”。

笔者初步建议，牧草地的承包期限，以不超过10年为最好。如果承包期太长，必然是弊多利少，必然是以一种公平合理来掩盖另一种不公平不合理。其次是，对于新婚的妇女及其子女，牧民集体组织能够在登记农村户口5年以上自行调整分配承包草地的，法律不应当过多干预，因为这是村民的自治权利、哲学否定之否定规律、经济学一般均衡理论和社会学均田制常规的原理完全通得过的，是两害权衡取其轻、两利权衡取其重的优选法。

2．草地承包化与生态平衡问题

草地用益物权人的承包责任和义务是：节约用地、集约用地、专地专用、爱护草地和草原生态环境保护、不过度放牧和滥用权利。但是要将这些落到实处，还需要加强法制建设。

地方政府和集体组织对于草地承包人的管理确实有很大的难度，确实没有对于耕地、林地及其承包人那么容易管理。但有一些是可以肯定的，过度承包、过度放牧就有可能将好事变成坏事。如果我们仍然沉浸在“承包万能论”的美梦中不能觉醒，那么，遭到天理报应的不只是草地用益物权人，而是整个经济社会！殊不知，大自然是慷慨的，而科学发展的规律性是不可违背的！

草地承包化与生态平衡问题，才是最大的三农问题！

资料显示，最近30几年来“由于全球变暖以及长期以来草原开垦、超载放牧、人类活动范围及其频率的加大等自然和人为因素的影响，草原植被遭到严重破坏，导致草原退化、沙化、盐碱化、石漠化面积不断扩大，使草原承载力严重下降。目前全国90%的可利用天然草原已不同程度地退化。”（腾讯新闻2006年11月18日：气候变暖过度放牧中国90%可利用草原退化。）

以上文章没有点明草地承包化与“目前全国90%的可利用天然草原已不同程度地退化”的关联性问题，而从字里行间可以看出有一定的关联性。所谓的“全球变暖以及长期以来草原开垦”，不是草地承包单干化以后才有的“专利”，在此之前也是客观存在的。

新疆生产建设兵团自从1950年便拥有34万之众，是王震将军亲自率领的“草原与荒地开垦”队伍，2009年一直发展到257。31万人之众，从业人口98。70万人。从《新疆生产建设兵团2010年国民经济和社会发展统计公报（二）》反映出“农作物播种面积1119。20公顷（1678。80万亩）”的数据看，历年来“草原与荒地开垦”至少共计1678。80万亩，并且年末拥有水库125座，总库容量32。78亿立方米。机电井15643眼，提水量22。67亿立方米，修建水闸114座，堤防建设长度2477。96千米。水利工程供水量125。59亿立方米。（以上资料来源于新疆建设兵团官方网站）

其他资料显示，2011年新疆生产建设兵团补奖政策实施总面积3067万亩，人工种草301万亩，生产资料补贴涉及22078户农牧职工，补奖资金达1。2823亿元（中国草原官网2011年11月8日：新疆生产建设兵团召开实施草原生态保护补助奖励政策启动会）综合以上资料，没有反映出新疆生产建设兵团“全球变暖以及长期以来草原开垦”直接导致的“可利用天然草原已不同程度地退化”。

殊不知，新疆生产建设兵团的物权化制度是土地国有化和国有农牧渔业占优势地位的，与草地承包单干化和耕地承包单干化有着天壤之别。

2010年5月27日农博官网爆料《过度放牧致草原退化内蒙9800万亩草原遭鼠害》，图文资料怵目惊心：在鼠害严重地区，一公顷土地上有1400多只老鼠。众所周知，内蒙古与新疆地区都是传统的牧业地区，为什么两个地区是冰火两重天呢？两者之间是否与“草地承包单干化和耕地承包单干化”有关联呢？中国生态修复网2011年1月24日《内蒙古草原生态环境恶化》指“内蒙古地区沙漠化土地面积居全国第二位，而沙漠化土地扩展速度和可治理沙漠化土地面积居全国第一位”。

截至2005年，内蒙古全区荒漠化土地和潜在荒漠化土地达6。3亿亩，沙化退化草原面积近5。8亿亩。内蒙古天然草地退化面积占草地总面积的45。7%，沙化面积11。8%，盐渍化面积占草地面积的5%，三者相加达62。5%（论文网：内蒙古天然草原荒漠化治理存在的问题及对策研究）。另有资料显示，内蒙古1994年至1999年间，草原沙化面积达到了48。9%，正镶白旗5年间沙化土地面积增加了31。5%（华夏土地网2011年12月22日：[求助交流]土地沙化：最严重的全球环境问题之一）。

中国社会科学报在线网2011年6月2日《莫使“碧玉”成荒漠——呼伦贝尔草原沙漠化防治》也批判了“草地承包单干化和耕地承包单干化”：

“千百年来，草原牧民总结出了一套与草原生态变化密切协调互动的草原资源游牧利用方式。历史证明，游牧方式能够在保持草原生态系统完整、健康的前提下持续利用草原。”

“近几十年来，出于对游牧方式的批判而从农耕地区引进并改造形成的草原管理方式，如在草原开垦耕地、饲料地和防火隔离带，草原承包到户分散经营、定居放牧、超载过牧、不留草种带的‘皆割’式打草场利用……加速了呼伦贝尔草原的退化和风蚀沙漠化速度。”

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