第277章当代物权法百科全书小辞典初稿273-1

当代物权法百科全书小辞典初稿273-1

集体财产民主公布的性质与责任

一、基本理念

集体财产民主公布性质与责任，系指社会主义集体财产民主公布性质与共同监管的一体化责任。基于集体利益保护主义和民主监督中心论原则，每个集体成员都享有对于集体财产的民主知情权、决策权、监督权和民主分配权、处分权，集体组织和集体企业的直接支配人对于保护集体财产负有主要责任。此项特别规定，由集体财产关系法和民主管理法统一规范与控制，任何单位和个人不得违反。

集体财产民主公布的性质与责任，是社会主义政治经济制度和信托物权制度的充分体现，是由特别法和物权法赋予集体成员一项固有的民主权利，是没有特殊原因而不得剥夺或者随意放弃的民主知情权、监督权和决策权。

集体组织和集体企业的管理人员是集体财产民主公布的主要责任人，他们必须履行法定的集体财产民主公布的义务，尽职尽责地接受群众的监督与上级领导的指导。

任何隐瞒、藏匿和挪用、侵占、哄抢、私分、破坏集体财产的行为，必须承担破坏集体财产民主公布制度和信托物权制度的法律责任。

1．公布的性质

集体财产民主公布的性质，是集体财产的社会主义政治信托民主、组织信托民主、经济信托民主和物权信托民主的集中体现。对于农民集体而言，存在土地信托统辖权、信托所有权或者信托用益物权的权属对象；对于城镇集体企业、农民集体企业而言，存在制度信托所有权的重点对象。

集体财产民主公布制度是一项基本的民主制度，就是为了保障集体财产信托制度民主化、公开化、透明化、有序化和有效力，是统筹安排、过程控制、全员监管和财产安全的必要保障措施。集体组织、集体企业的财产是相当复杂的对象，以至于市县党政部门也有一些管不到边的地方，很多具体事项需要依靠群众、依靠集体财产民主公布制度来解决问题，而且这是设立集体财产防火墙、预防侵权与腐败现象的重要步骤之一。

2．公布的目的

集体财产民主公布只是手段、不是目的，也不是为了作作样子、走走过场。其目的在于：以集体财产民主公布为圆点进行扇形扩张，完善和巩固集体的信托所有权制度，加强对于集体的专有、专控和其他财产的保护，改善劳动关系、干群关系和社会关系，理顺物权关系以及法律关系、法锁关系、信托关系和分配关系；创造一个更加公开公平公正的法治环境，创造生动活泼心情舒畅的民主化新生活，创造更加美满幸福的新明天；建立与巩固集体财产防火墙，防患于未然，对于任何侵占、哄抢、私分、破坏城镇集体劳动群众财产的行为，运用全员全方位全过程全要素的监管控制办法进行有效地防范。

建立集体财产的防火墙，发展社会主义集体经济和集体福利事业，消除集体的消极腐败苗头，需要集体财产的政治信托民主、组织信托民主、经济信托民主和物权信托民主的“四结合”机制，需要层层把关、人人把关、件件把关、事事把关，需要把集体财产民主公布制度落实到位，防止个别人专权、越权和失职、渎职，防止集体财产流失和损失浪费，最大限度地保护集体成员的合法权益。

3．信托责任与法律责任

“以集体成员身份权为纽带，与集体财产知情权、监督权、表决权、分配权和个人财产确认权、保护权、利用权等八权合一的民主权利”性质，里面就包含了大部分的民主信托性质。

以上重点在于集体财产民主公开的权利，对于集体干部或者集体企业干部而言，是民主处分权的受托人；以上的民主信托权，重点在于赋予集体干部或者集体企业经理人以信托责任，用成文法或者章程、乡规民约来约束他们，免得他们失职、渎职、损害集体财产和群众利益。

如果集体财产不公开、不透明、不民主，就是违反了集体的民主信托制度，必然会损害集体的财产自治制度，可以认定为一种失职或者渎职行为，集体成员有权依法追究责任的行政责任、法律责任，性质严重的还将会被追究刑事责任。

二、集体财产民主公布的责任主体

集体财产民主公布的责任制度是常规制度，首先必须明确其责任主体。

集体财产民主公布的责任主体是本集体的领导班子，其次是本集体经济组织的主要负责人。集体领导班子中可以分门别类来认定：（1）农村集体经济组织的主要负责人；（2）城镇集体企业的主要负责人；（3）也包括代表集体行使所有权的村民委员会、村民小组主要负责人。

集体财产民主公布制度，应当是“主要负责人负责制+领导班子集体负责制”=90%+10%。即主要负责人的责任占九成，其他领导班子成员的责任占一成。这是一种基本形态，有时候需要具体情况具体分析。另外的一面，集体财产民主公布制度的监督人，是上级主管部门和各个集体成员，包括集体经济组织负责人在内，是一种相互监管的民主监督制度。

集体财产民主公布，对于集体主要负责人和领导班子成员而言，既是一种既定的本职责任，也是一种既定的本职义务。作好这项工作，可以不奖励。但没有做好这项工作，则可以追究行政责任，并根据性质和情节须附加经济制裁或者追究法律责任。

三、责任范围

凡是涉及集体财产收入支出等变量的状况，都可以列入集体财产民主公布的责任范围之内。汇总表与明细表同时公布。公布栏公布与民主大会公布同时适用。应当允许集体成员日常质询与会议质询，给予群众以充足的知情权、议事权和相当的决策权，并鼓励奖励群众上访、举报集体组织的不端行为和腐败现象。

集体财产民主公布的主要内容，就是民主公布本集体财产的动态与静态状况。常规内容，包括集体财产保值增值或者总量平衡的变化，如集体财产的收支状况，债权债务状况，土地承包执行与变动情况，尤其是财产分配、征收拆迁补偿费分配情况等内容要民主公布。特别内容，包括专有、专控财产所有权与股权变动情况，如集体不动产或者动产的转让、抵押情况，企业改制情况，股权变动情况，村办学校、幼儿园、敬老院、图书室、公园和村建公路等公益事业经费的筹集与使用情况，救灾救济与养老保险的落实到人情况等内容，更要及时民主公布。

根据《村民委员会组织法》第22条规定，村民委员会应当保证公布内容的真实性，并接受公民的查询。村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。第16条规定，本村1/5以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。一些作风霸道的村干部长期不公布集体财产的，有可能被群众投不信任票。

根据《城镇集体所有制企业条例》第35条规定：“厂长（经理）有下列职责：（一）贯彻执行党和国家的方针、政策，遵守国家的法律、法规，执行职工（代表）大会的决议；（二）组织职工完成企业生产经营任务和各项经济技术指标，推进企业技术进步，提高经济效益，增强企业发展能力；（三）严格遵守财经纪律，坚持民主理财，定期向职工公布财务帐目；（四）保护企业的合法权益和职工在企业内的政治权利；（五）办好职工生活福利和逐步开展职工养老、待业等保险；（六）组织落实安全卫生措施，实现安全文明生产；（七）定期向本企业职工（代表）大会报告工作，吸取意见，并接受监督；（八）法律、法规和企业章程规定的其他职责。”综上所述，城镇集体所有制企业之集体财产民主公布制度，涉及到集体所有制政治民主、经济民主和生产经营民主、分配关系民主的方方面面，关键在于一定要形成民主制度化、制度民主化的良好气氛，真正形成“两参一改三结合”有效机制，凡是牵涉到集体企业的重大事项，不能由厂长（经理）独裁专制，企业工会和企业职工（代表）大会一定要充分发挥民主监督的作用，不能搞花架子，不能人云亦云、随波逐流。

鉴于城镇集体所有制企业是公共所有制的本质特征，不妨参照一下《企业国有资产法》的相关规定实行，以便于从难从严实施集体财产民主公布与监督制度。城镇集体所有制企业的产权更加复杂化、多样化，更需要充分发挥全员、全过程、全方位、全要素的信托运行效力。《企业国有资产法》第30条规定：“国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大资产，进行大幅捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债权人的权益。”具有特别重要的意义，城镇集体所有制企业也往往涉及到上述的内容，不妨参照实行为妙。

四、提议与间隔时间

《村民委员会组织法》第22条规定，村民会议由村民委员会召集，有1/10以上的村民提议，应当召集村民会议。召集村民会议的主要目的，一是民主选举，二是民主监督与管理，其中，集体财产的民主公布是经常性的措施。

涉及常规内容，集体财产民主公布应当以不超过6个月为宜，集体企业财产民主公布应当按月公布。涉及特别内容，应当预先告知和及时公布加月度公布，同时，上榜公布与会议公布均须同时进行。村民委员会、集体经济组织应当保证公布内容的真实性是为前提条件。

集体财产民主公布制度，是集体经济共存共荣和成果共享的透明制度，和则共利共赢，弃则共败共损。因此，它决不是小题大做，更不是可有可无的小事。集体领导班子成员要履行掌好公布权用好公布权的职责，其他集体成员是以上信托权利的主体，也有主动履行自己的知情权、议事权和相当的表决权的义务。

集体领导班子成员未履行公布集体财产的义务，终究会受到群众的反对和法律的制裁；其他集体成员未行使自己的民主信托权利和履行民主监督的义务，终究会自食其果。因此，每个集体成员必须慎思敏行。

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