第268章当代物权法百科全书小辞典初稿264-1

当代物权法百科全书小辞典初稿264-1

集体土地所有权的限制

一、基本理念

集体土地所有权的限制，指宪法、行政法、民法通则、物权法等法律法规和政策法规依据社会主义基本地权制度，统一原则、统一口径、统一步骤实施严格的土地管制目标，重点限制集体土地处分权，严格耕地保护政策，严格控制建设用地使用面积，严格区分国家与农村集体与个人的合法权益。

集体土地所有权——以及土地统辖共有权、使用权、利用权、作用权以及地产所有权等物权的限制，均受宪法、土地管理法等行政法、行政经济法之类的制度物权法规范与调整。民法通则、物权法、担保法之类的普通物权法、担保物权法应当遵循制度物权法的限制原则，并平衡限制与保护两个重要项目，促使农村集体与个人的权利与义务均处于务实的圆满的状态。

基于系统工程原理、一般均衡原理、一物一权主义原理和其他各种原理，恰如其分地限制集体土地所有权和其他的权利，这是立法、普法、用法、执法的一般要求。地产不是一般财产，地权不是一般物权，地权关系不是一般物权关系，故各国物权法将限制土地所有权当作头等大事来抓紧抓好。

限制集体土地所有权的目的，在于国家机关主持将有限的土地资源得到统筹规划、合理配置、合理流转、合理利用，以期达到土地集约化、节约化、合理化经营，满足公共利益、城市化建设和农村建设的需要，发挥最大的经济效益和社会效益，防止权利滥用和越权行为，并相对平衡国家土地所有权与集体土地所有权的物权关系，相对平衡集体利益与个人利益的关系。

法律法规和政策规定限制的结果：一是集体土地的实权，主要集中于土地占有权或集体土地统辖共有权、专业对口与专门性使用权、地上附着物或产出物收益权；二是集体土地的虚权，主要集中于土地处分权以及土地作用权、利用权。结果表明，按照物权法“一物一权主义”基本原则和所有权必须具备的四项权能判定，集体的土地所有权是虚权，用益物权和土地统辖共有权是实权。

集体土地所有权的限制，在所有权法定限制性系列中是最高级别的限制。通过限制甚至剥夺其土地处分权和严格控制建设用地使用权、专地专用的两大办法，直接将集体的土地所有权压缩在土地占有权、使用权和收益权三个层面上，集体实质上行使本区域内的土地统辖权，土地的事实占有者一概行使土地使用权。

土地统辖共有权，是以农村行政村组为单位，按土地区域进行调剂管理的农村自治产权。其中，包括本村（组）人优先承包、承租、轮租农用土地的使用权，宅基地的优先享用权，建设用地的优先补偿收益权，辅助各级地方政府统一管理、调剂土地的参事权。国家依法保护村民承包农地的经营权和合理开发利用土地的其他各项生产经营自主权。国家依法对于各行政村组、自然村区划内的农耕地、林木地、牧草地、滩涂地、水源地、山地、矿地、荒地和宅基地、自留地、自留山地，以及毗邻的水面、水域的产权或使用权予以确认和保护，放开生产经营自主权，依法合理而高效地利用各种土地资源。

集体土地所有权的限制，是依据宪法规定的要件进行有条件和无条件的限制。有条件限制，是指对于集体及其成员依法拥有土地对象、土地面积、四至范围、作用范围、划拨方式、经营方式、流转方式等基本条件的形式限制，对于集体的统辖权进行形式限制。有条件限制，是依法对于他们依法拥有有土地的占有权、使用权和收益权的相对限制，属于一般性限制。无条件限制，是指对于集体及其成员依法拥有土地的处分权依法实行实质限制和绝对限制，属于特殊性限制。

古今中外的历史经验充分证明，国家禁止自由买卖土地，是防止农村两极分化、农民流离失所和抑制贫困或者共同致富的最佳药方，是文明社会文明物权的最佳选择。土地稳，农民稳；农民稳，国家稳；国家稳，社会稳。社会主义的土地公有化物权清晰、物权关系平整，能够保障广大农民阶级的根本利益和长远利益，能够保障合理地利用土地资源，使有限的土地资源发挥最大限度的社会效益。

在后现代社会里，城市化建设、社会化大生产步伐不断加快，对于土地所有权的国有化运作的要求和需求程度越来越高。实现土地资源的集约化、节约化经营、合理化利用，其前提是保证土地所有权的国有化和集权化。土地、矿藏、水流、海洋等自然资源是最宝贵的资源，如果授权不当，如果滥用物权，将是资源配置、利用和流转上的严重失误。

日本学者水本浩在《土地问题与所有权》一文中阐述：土地问题，在不同的历史时代或同一时代的不同历史时期，有着不同的表现形态。从大的分期上看，最值得注意的是二战以来发生的所谓“现代土地问题”。这种问题归结起来不外有二个方面：土地分配与土地利用。土地分配，指因土地分配不当产生的问题；土地利用，指因利用土地不当产生问题，包括土地的低度利用与过度利用。前者如土地的荒芜和破坏，后者如空气污染、水质污染、地壳下沉、住宅缺乏、粮食危机与交通紧张等。这二类土地问题中，以第二类土地问题即因被过度利用所产生的问题最为严峻。

土地所有权限制的主体，是集体组织及其成员，国家公益的所有权对其土地权利的限制。农村集体组织包括乡（镇）集体、村集体和组集体三级行政组织，也包括各级集体组织的经济组织在内。如果事实集体不存在，就以“法定集体”论之。

中国关于集体土地所有权的保护与限制的法律法规，是各种法律法规中数量最多的一种，总量上有100多部。

土地所有权限制的客体，是集体依法名义取得或者事实取得的农村和城市郊区的土地，国家对其土地权利的限制。集体的土地，包括农耕地、林地、山地、草地、荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、滩涂和自留地、自留山、宅基地和其他地种。此处的名义取得，是指集体并不拥有土地，集体成员才拥有土地；此处的事实取得，是指集体事实上拥有土地，集体成员也拥有土地。

二、集体土地所有权的类别

依据1995年国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》，集体的土地有历史遗留得来、归公得来、政策分配和土地调整得来等几大类型。

第19条～25条的规定如下：

1．土地改革时分给农民颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《人民公社六十条》时确定为集体所有的土地属农民集体所有。依据第二章属于国家所有的除外。禁止集体与个人买卖土地，是原则上的限制。

2．村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际的本集体土地所有权界线确定所有权。

根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。

（1）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；

（2）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；

（3）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。

3．农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为使用者所有；连续使用不满20年的，或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级别以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。

4．乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分别属于乡（镇）或村农民集体所有。《六十条》公布时起至1982年***《村镇建房用地管理规定》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：

（1）签订过用地协议（不含租借）；

（2）经县、乡（公社）、村（大队）批准中同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；

（3）通过购买房屋取得的；

（4）原集体企事业单位体制经批准变更的。

1982年***《村镇建房用地管理规定》发布时起至1987年《土地管理法》开始施行时止，乡（镇）、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡（镇）、村集体单位继续使用的，可确定为该乡（镇）或村集体所有。

乡（镇）、村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。1987年《土地管理法》施行后违法占用的土地，须经依法处理后再确定所有权。

5．乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权为乡（镇）农民集体所有。经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有。

6．农民集体经依法批准以土地使用权作为联营条件与其他单位或个人举办联营企业的，或者农民集体经依法批准以集体所有的土地的使用权作价入股，举办外商投资企业和内联乡镇企业的，集体土地所有权不变。

《确定土地所有权和使用权若干规定》是确认国家、集体土地所有权和土地使用权的部门法，如果集体占有的土地转为国家建设用地，集体无自己的处分权。这些规定，在许多法律法规中有完整的条文。

古今中外的历史一再的证明，土地所有权不仅仅是国家集权制最突出的所有制制度和所有权制度，而且是中央集权制最突出的所有制制度和所有权制度。中国古代奴隶社会和封建社会长达五千年的历史长河中，土地所有权制度基本上是突出土地所有权国有制的，是利大于弊的。所谓“溥天之下，莫非王土”，保障了土地所有权的国有制和中央集权制，对于保护国家主权和国家利益好处多多。不过，土地的自由买卖，以及农民阶级的赋税过重，其弊端是难以估量的。总之，土地所有权国有化是个前提，在社会主义历史阶段特别是城市化、工业化阶段，完全可以通过制度的完善来兴利除弊，使得国家、集体、个人和其他人的地权得到最合理的配置。

第268章 当代物权法百科全书小辞典初稿264-1

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