第246章当代物权法百科全书小辞典初稿242-1

当代物权法百科全书小辞典初稿242-1

农民集体财产民主处分权与集体成员地产权

一、基本概念

集体成员地产权与民主处分权，是制度物权法赋予集体与集体成员的一项神圣的民主决定的权利，任何组织与个人无权干涉、剥夺这种法定的权利。

基于立法目的，按照公开公平公正原则与民主集中制原则，针对集体的土地统辖权、农用土地享用权、集体财产监管与分配权等权利的特点，依托集体成员身份权与集体财产知情权、监督权、表决权、分配权和个人财产确认权、保护权、利用权等的民主权利，对于集体财产实行全员、全过程、全方位、全要素的民主管理与质量管理，正确处理集体利益与个人利益的矛盾，使得集体和集体成员的合法权益始终处于圆满状态。

集体成员地产权，主要是指集体与集体成员土地承包经营权与流转权，无论是统一集体的或者是分离到户的土地使用权，或者是统分结合的土地使用权，以及地上附着物所有权、地上投入产出所有权和农用地收益租赁权或者使用租赁权，荒地、荒滩、荒山、荒丘等四荒地的开垦权或拍卖、竞买取得权，征收集体土地所得补偿费民主分配权以及其他的集体财产的监督权、分配权等，都是全体农民最重要的生产与生活密切相关的财产权，也是集体成员民主处分权重要组成部分。

地产权，指按照土地的合理使用权、合理利用权、合理作用权划分的专业对口的土地财产权，是各国物权法中最显要并且最复杂的一项不动产财产权，分为公益性、共益性、私益性和自益性、他益性几种形态，以及自物权、他物权、地役权、信托物权几种类型。

集体和集体成员的土地使用权，应当是制度信托的土地使用权。如农村专地专用责任、集约用地和节约用地责任、基本农田保护责任等，所有这些都是社会责任。目前的土地承包经营责任制，因为不需要向国家交纳公粮余粮，责任范围已经调整。

目前，大多数农民集体是松散的组织。越是这种情势，越是需要贯彻落实村民民主权利。农村干部要带头执行土地承包经营责任制，干部群众之间需要相互监督。物权法第1项至第三项，均与集体成员地产权与民主处分权都有关，不能疏忽大意。

古典物权法和传统物权法注重的是土地所有权，当代物权法和新兴物权法有可能颠覆传统的物权法理论。当代物权法和新兴物权法中有些土地使用权是免费取得和行使的，如承包地使用权、划拨建设用地使用权等，套用现存的土地所有权中心论是难以说明问题的。旧社会那些地主等自耕农需要上缴皇粮国税，佃农需要上缴更多的皇粮国税且需要向自耕农交租金。如今的自耕农和佃农都不需要上缴皇粮国税了，农民们最关心的不是土地所有权和土地用益物权，最关心的土地利用权和土地作用权以及所得的收成效益。比如，种小麦不合算就改为种水果、种药材等，种水稻不合算就改为养鱼虾等，这叫做土地利用权和土地作用权。这种游离于土地所有权和土地用益物权的地产权，应当是村民的生产经营自主权，其中包含了村民民主权利在内。

一方面是由制度物权法确定的村民民主权利，另一方面还有由村民组织法确定的集体组织民主集中制的权利，前者法定的成分突出些，后者意定的成分突出些。法律的出发点和归属，在于平衡集体成员之间合法的权益，基本上做到平均地权，保护无地或者少地农民的合法权益，不能由少数人滥用职权损害大多数人的合法权益，不能权大于法、钱大于法，更不能侵占、哄抢、私分、破坏集体的财产。

本法本条第1至3款概括性地规定了三大内容，另外，第4至5款还隐藏了几大内容。他们是：（1）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包的集体成员决定权；（2）个别土地承包经营权人之间承包地的调整的集体成员决定权；（3）土地补偿费等费用的使用、分配办法的集体成员决定权；（4）村集体建设项目、公益事业的立项、承包方案，宅基地的分配、使用、调剂、对换方案等集体成员决定权；（5）集体企业建设用地使用权转让与财产分配的集体成员决定权。就是说，本条款的五大内容已经明确或者包含有集体成员土地权及其民主处分权，都是集体财产防火墙的重点保护对象。

其中第5项，在立法、执法上还有一些难点。而《企业国有资产法》中的一些经验也值得借鉴。该法第30条是重点监管内容，第37条是民主管理内容。

物权法本条第（二）款规定：“个别土地承包经营权人之间承包地的调整”，列入了农民集体财产民主处分权项目。

农民集体财产民主处分权与集体成员地产权，是两者密切配合、分类推进的二合一权利。集体成员地产权是法定的土地使用权，农民集体财产民主处分权却有意定的成分，并且具有道德法、习惯法、自然法、逻辑法的成分。自古以来农村是另类的地区，农民是另类的物权人，有些地方宗派主义、官僚主义、霸权主义重新抬头，呈现恃强凌弱的不良倾向，弱势群体的基本权益不能保证。

物权法第59条规定的5大事项主要集中于集体成员地产权和其他的重大事项，必须利用农民集体财产民主处分权来加以切实保证，防止集体和集体成员的权利受到侵害。尤其是土地补偿费等费用的使用、分配办法显得格外重要，必须正确对待与公平处理。

二、专家解读

1．关于农民集体财产民主处分权

有法律专家指出，原则上，在承包期内，发包方不得调整承包地。如果因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形需要适当调整的，按照土地管理法、农村土地承包法的相关规定，必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）以上人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。（全国人大法工委民法室编著《中华人民共和国物权法解读》第127页）

按理说，在一定程度上是可以弥补出嫁女或新生儿童无地分配的困境。但操作起来是十分困难的。有的村庄是年年接新媳妇、年年有新生儿童出世的，这样一来，可能会年年要调整，甚至一年下来要调整几多次数。农民承包到手的土地，一般不愿意出让，行政上也不好下死命令再分配土地。特别是林业用地，人家种上了树木、竹子，怎么个出让法？比较通行的办法是户内调整。

我国农村分配土地，包括分配耕地、牧草地、林地、渔地、自留地、荒地、滩涂和宅基地等土地，是以家庭为单位分配到户的，“承包地的调整”是以家庭内部的调整为主导形式。家庭成员分配到国家政策份地，是一级分配形式；家庭成员内部的调整分配，是二级分配形式。家庭内部新接娶的媳妇和他们夫妇新生的儿童，也是“属于本集体成员”，有集体的身份权，就有获得土地分配和其他分配的权利。应当指出，虽然在一家一户之内，也会发生矛盾，也会有财产权的纷争，也应当合理解决。

物权法不仅仅是平衡乡镇、村、组三/级集体与家庭之间的财产关系，而且要平衡各个家庭的财产关系。

物权法本条第（一）款规定：“土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包”，也是农民集体财产民主处分权之一。所谓的承包权，只不过是一种陈旧的概念，在国家未消灭或者未恢复农业税时是一种契约式的农用土地使用权，在此之后应当是免费式的土地使用权，也是一种长期性的或统或合的永佃权。这种永佃权比较特别，国家和集体不但不收取农业税费，而且国家还给予种田户以农业补贴。因此上，得发包地者得利益，不得发包地者不得利益，而且是长达30年至70年的长远利益，必须尊重每个村民的民主处分权，更要尊重弱势者的合法权益。

2．关于法律程序

有法律专家指出，根据农村土地承包法的相关规定，土地承包应当按照下列程序进行：首先，由本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；再由该承包工作小组依照法律法规的规定拟订并公布承包方案；然后依法召开本集体经济组织成员的村民会议讨论承包方案。承包方案必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。（全国人大法工委民法室编著《中华人民共和国物权法解读》第127页）

此外，物权法本条第（五）款兜底性规定，还包括村集体建设项目、公益事业的立项、承包方案，宅基地的分配、使用、调剂、对换方案等等方面的内容，也是农民集体财产民主处分权之一。归于农民集体财产民主处分权的其他事项，这个问题比较复杂，留作以后专题研究。

农民阶级的特征是靠山吃山、靠水吃水，靠土地发展农副业。土地是农民最基本的生产资料。土地的分配与流转，要依据农村土地承包法、物权法等专门法的规定进行。

3．关于土地承包方案

土地承包方案，一类是对内承包方案，村或组级集体可以作为土地统辖权人的名义，对集体内部人员进行分配土地到户，由此产生的土地使用权，是一级土地使用权；另一类是对外承包方案，如转包、出租、互换、转让等形式流转，由此产生的土地使用权，是二级土地使用权。这里的“对外承包”，是指一级土地使用权人以外的承包，二级承包人即二级土地使用权人，不仅仅限于本集体组织以外的承包人，本集体组织以内的另类承包人也包括在内。

所谓“土地承包方案”，对于一级土地使用权人而言，走的是一级法定的程序，无非是从本集体组织内部获得“按份分配”的土地，并获得相应的土地占有、使用与收益的权益，至于种植或养殖什么，怎么种植、养殖，集体组织一般不加干涉；对于二级土地使用权人而言，走的是二级法定的程序，从一级土地使用权人手上获得租佃的土地，并获得相应的土地使用与收益的权益，至于种植或养殖什么，怎么种植、养殖，集体组织一般不加干涉。

转包，是集体组织内部承包土地的调剂，是一级土地使用权人自己不种地，将所承包的土地转包给集体组织内部的农民耕种。

出租，就是已经获得承包权利者，将土地出租给集体组织以外的人耕种，并从租佃者获得出租的收益。出租人一般是一级土地使用权人，承租人一般是二级土地使用权人。

互换，是一级土地使用权人与其他的一级土地使用权人相同数量或者质量土地的对换，是在互谅互让基础上的友谊式合约。

转让，是指集体或者个人土地使用权的让出，农民集体和个人没有土地的处分权，不能擅自买卖自己占用的土地。一般是在农用土地转为建设用地时，才发生转让的事实行为。

自从2006年开始，全国农村一律取消农业税。对于广大农民而言，所谓的“家庭承包责任制”完全改变了内容，“土地承包经营权”实际上是土地使用权，一般为土地用益物权（占有权、使用权、收益权），对于集体与农民家庭、个人而言，均莫过于此。对于二级土地使用权人而言，一般为土地用益权（使用权、收益权）。

第246章 当代物权法百科全书小辞典初稿242-1

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