第228章当代物权法百科全书小辞典初稿224-1

当代物权法百科全书小辞典初稿224-1

正确处理大政府与小政府的物权关系

一、大政府与小政府的物权关系

大政府与小政府的关系，即国有资产大物权人与小物权人或者兄弟物权人的关系，或者是上级制度信托支配人与下级制度信托支配人的物权关系，各有各的特殊性与普遍性。

总体上，大政府的社会义务大于小政府的社会义务，管辖人口多政府的社会义务大于管辖人口少政府的社会义务，中央政府的社会义务大于所有下级政府的社会义务，按照物权法“权利与义务对应或对等原则”，义务大的权利也大，否则相反。法律另有规定的除外。

客观上，大政府大物权、小政府小物权也有一些自然形成的成分。这就要求在社会主义统筹兼顾、团结合作的前提下，给物权人加物权或者减物权也是有可能的，或者是需要的。问题在于，各个地区的政治、经济、文化、科技和自然地理和历史发展等条件不相同，不平衡状态是客观存在的。从这个意义上说，大政府与小政府的关系，既需要彼此独立，又需要根据需要和可能实现横向与纵向的大协作。如社保基金、政府扶贫基金的省级统筹，富裕财政向省级财政进贡或者分红，富有城市某些产业向其他省市的老、少、边、穷地区转移，或者输出资本、人力资源等，开展双向或者多向交流等等，这些做法可能会比一窝蜂地向海内外招商引资的效果更好一些。在对外国开放的过程中，大政府与小政府都应当有远景战略眼光，不能为发展经济而发展经济，更不能罔顾国家的经济主权而肆意妄为。

大政府与小政府的关系，包括中央与地方的关系、地方与地方的关系，尽管各自的物权包裹和排他权有大小、优先权有先后之分，而应当在同等法律条件下平等竞争或平等互惠。

他们的物权关系主要由制度物权法来规范与调整，普通物权法和担保物权法用得较少。我们不能将大政府与小政府的物权关系庸俗化，同时也不能边缘化。可以说，他们之间的物权关系是建立在专有基础上并向共有的物权扩展的交叉性物权关系。

专有物权是轴心式物权，是在本级政府管辖区域范围内，有局域性的统治权、地方自治性的特殊产业审批权、优先的土地利用权、优先的一般产业规划与投资权、自主的财产支配权、自主的财政收支权、自主的公益事业发展权、自主的人力资源开发利用权、自治性的横向经济联合权等专有权利，与其他政府之间有一定的对世权、排他性、竞争性、追及权和独立的物权请求权地位，是本级政府核心的权利。所有这些权利是不能随便剥夺的，因为政府的这些基本权利也是某个地方全体人民的基本权利，在某种意义上说与他们的生存权、发展权关系密切。

共有物权是离散式物权，是在专有物权基础上形成合纵连横的共有物权，有自共有与他共有、积极共有与消极共有、主动共有与被动共有、法定共有与意定共有、定向共有与随机共有之分，形式多样，不局一格。共有物权最优体制的选择，应当是在关门主义和平均主义两个极端之间作出最优化的选择，不能首鼠两端。

现在看来，所谓“充分调动地方积极性”的命题，不仅仅在于调动地方政府投资与经营的积极性，而且还包括调动地方政府的横向联合、团结互助、同舟共济、共克时限、互利互惠和共同的排忧解难的积极性。这种共有物权的义务范围大于权利范围，特别是那些比较富有的政府应当履行一些社会共济的义务，不止于对国家多上交税费。国家既定的方针是始终不渝地争取消灭三大差别，需要全社会的共同努力，尤其是需要各个政府之间的协同作战，需要经过数百代人以上坚持不懈的共同努力，需要不失失时机地夯实基础以利再战。

确认、保护、利用政府之间的物权关系是个系统工程，相信在不同的发展阶段，国家会根据需要和可能进行有的放矢地规范与调整。现在看来，简单再用“放权”、“集权”或者“收权”来解释，一下子难以讲清楚。我们不妨解释为“加物权”或者“减物权”，这样就更加直截了当一些。

二、两条腿走路

毛主席在论十大关系中，高明的地方，就是没有照猫画虎地走苏联中央集权制道路，号召大家“两条腿走路”，发挥中央和地方两个积极性。所谓的中央国营企业、地方国营企业，就是从那个时候兴起的。

1．中央与地方利益问题

中央与地方以及地方与地方利益问题，是一直困扰政界、学界的老大难问题，地区发展倚重倚轻问题、苦乐不均与两极分化问题、胡乱折腾与摊派问题、地方保护主义问题、产业经济恶性竞争与产能过剩问题、国家有计划按比例发展政策失灵问题、极端市场化的诸多种弊端问题、如何保护国有经济与国有企业发展权问题、各级政府权利的行使与限制问题等等，很多是反复的整治却反复的发作，在“集权—放权—集权”的框架下不断循环又不断的重现，成为整个国家最为紊乱的一类物权关系大圈子。这里只能作一个简要的阐述。

60多年来，一般都是小政府的钱往大政府送，一应大小事务都由县级政府来完成，是所谓的“财权上移，事权下移”。而现在是物权法时代，应当讲点物权的法则，应当改不该送的钱为借，小政府也好歹是个所有权人，有借与不借的自由，有“有借有还，再借不难”的老规矩在先。

2．中央与地方企业悬殊问题

中央与地方企业悬殊问题，主要是与政府等级权力的悬殊相关联的问题，或者包括国家机关法人之间的法制化条件不成熟、上级政府的限制性规定太少、大政府的自律程度不强以及与有法不依、执法不严、违法不究等现象密切相关。政府一应大小事务，自上而下的管理监督容易些，自下而上的管理监督就比较困难一些，加上本来存在的物权等级剪刀差和法律的真空地带虚无等诸多因素的影响，导致中央与地方国有企业自始至终存在物权地位与物权价值的悬殊。当然，有些悬殊是良性循环的，是应当受法律保护的；有些悬殊却是恶性循环的，是不受法律保护的。这里只能作一个简要的阐述。

一个不可忽视的现象，中央政府所出资的央企，基本上是主控型产业，加上有强大的央财财力作后盾，使用了国家丰富而廉价的自然资源，产品不愁销路，每年的利润非常丰厚，虽然只有不到200家的大型国有央企（金融业除外），年利润可高达数千亿至数万亿元；而几十万家地方政府出资的地方国企，加上地方财政上捉襟见肘，基本上是竞争白热化型产业，使用不到国家丰富而廉价的自然资源，产品愁销路，每年的利润非常微薄甚至亏损，尽管有10多万家地方国企，年利润不足3000亿元，与央企反差很大，而且差距越来越大。

三、集权与放权

中央与地方，集权与放权，这是困扰中国政治经济界的最大难题。迄今为止，全国上下仍然找不出万应良策出来。认真总结经验，对于中央出资人和地方出资人的法制化建设，对于今后少走弯路、少交学费是大有稗益的。

广义的集权与放权，包括了中央政府对地方政府的放决策权和政府对国有企事业单位的放经营自主权在内。

回顾中国60多年来的历史，总是处于“集权—放权—再集权—再放权”的反复循环过程之中。

之所以发生“集权—放权—再集权—再放权”的反复循环过程，是因为经济环境的不确定因素、信息不对称和客观条件的制约导致了决策系统的误差，使中央、地方和企业的利益相对失衡。总体上，集权与放权，专权与自主权，各有千秋，不能一概而论。

1．1958年体制下放概况

根据毛主席在《论十大关系》中提出的方针，中国在1958年进行了计划经济制度建立以后的第一次改革。改革内容包括：（1）下放国营企业管辖权；（2）下放计划管理权；（3）下放固定资产投资权；（4）下放物资分配权；（5）下放财政权和税收权；（6）下放信贷权。毛主席提倡同时发挥中央、地方、企业和个人积极性，打破常规，不搞苏联式中央集权制。

1959年6月，毛主席在同一些领导干部谈话时指出，人权、财权、商权、工权下放过多过快，造成混乱，有些半无政府主义，应当强调一下统一领导，中央集权，下放的权力要适当收回。1961年中央提出，要把管理权集中到中央、中央局和省三级。结果，中央直接掌握的财政收入由原来的50%提高到60%左右。

2．1970年第二次放权概况

1966年毛主席再次指出：“一切统于中央，卡得死死的，不是好办法”于是开始酝酿新一轮改革，并在1970年付诸实施。根据毛主席关于“地方应该想办法建立独立的工业体系”的意见，要求各省做到煤炭、钢铁、电力、农具、轻工产品自给自足。要求一些中央直属企业下放给地方。实行财政、物资、基建、投资的大包干，下放税收管理权，扩大地方财政权、物资调配权、投资权。

3．1978年开始的扩大企业自主权概况

1979年5月国家经委、财政部等6个部门在京津沪选择首钢等8家企业，进行扩大企业自主权试点。同年7月***颁发关于扩大国家工业企业经营管理自主权的若干规定和关于国营企业实行利润留成的规定。1984年5月***发布关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定。专家认为，在某种程度上改变了旧体制下国有企业仅仅被动地完成指令性计划的生产单位的状况，增加了增产增收的主动性。但是他们自主权的发挥往往并不一定有利于整个社会的经济效率和国家实力的增强。1979年和1980年出现了历史前所未有的近300亿的财政赤字；社会零售物价指数1979年上升1。9%，1980年上升6%，国民经济到了崩溃的边缘。（主要引自《大中型企业改革：建立现代企业制度》第223～225页）

4．90年代以来的大放权

90年代以来发生了一系列大事件，导致中央大放权并达到巅峰状态。如开展市场经济，全面对外开放，加入世贸组织，土地使用权有偿转让和土地财政运动，允许地方政府发行国债等。地方政府主要投资于基础设施和房地产业。钢铁、汽车、建材等行业产能严重过剩，恶性竞争形势加剧。中央多次进行宏观调控，但是收效不佳。

中央、地方和国企，三方面的投资都需要理性，而不仅仅依赖激情。

第228章 当代物权法百科全书小辞典初稿224-1

第228章当代物权法百科全书小辞典初稿224-1