第220章当代物权法百科全书小辞典初稿216-1

当代物权法百科全书小辞典初稿216-1

国家事业单位及其基本权益

一、基本概念

国家事业单位的基本权益，即国家举办的事业单位应当依法享有的基本权益。依照物权法第54条规定，国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和***的有关规定收益、处分的权利。标志着国家事业单位的物权类型分别为国有资产占用权（用益权）、国有资产用益物权、国有资产信托所有权，以及国有资产单一占有权、国有资产单一使用权等不同类型。此项特殊权益，由所有制关系法、所有权关系法、公共利益关系法和国家事业关系法统一规范与调整，确认、保护、利用国家事业单位的基本权益，规范、限制、调整国家事业单位的产权布局，具有特别重要的意义。

国家事业单位，简称事业单位，暗指事业单位法人组织，是指国家投资举办并由国家机关直接领导的有经营权或者无经营权的两类不同性质的单位，是与人民群众日常生活比较密切的后勤式服务单位。包括参公（国家机关附属机构）事业单位、全额拨款事业单位、财政补贴事业单位、自收自支事业单位四种基本类型，也分为分为直属的和独立的国家事业单位、简义与繁义的事业单位等类型，或者依据行业或者职业划分，可以划分为精神产品及服务类、物质产品及服务类、中介产品及服务类、社会福利服务类和机关服务类等5大类型，他们都有各自的基本物权模型。它们有着不同程度的投资权益与资产权益。事业单位法人组织需要依法登记注册，自登记之日起产生物权公示效力与排他效力。

确认各种国家事业单位的类型、性质与物权结构，区分各种事业单位的权利与义务，是物权保护的首要的一环。这里面牵涉到国家与单位及其个人的财产权关系，需要一一进行厘清。从物权法第54条规定中可见，同为国家事业单位，自主支配和他主支配财产的权利是不相同的。

本条款，实质上将国家举办的事业单位分成了三个主要类别的物权系列：第一类是国家事业单位定限占用物权系列，即“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有和使用”的占用权利；第二类是国家事业单位信托用益物权系列，即“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有和使用以及依照法律和***的有关规定收益的权利”的用益物权；第三类是国家事业单位信托所有权系列，即“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有和使用以及依照法律和***的有关规定收益和处分的权利”的信托所有权。除此之外，还可以存在的权益包括国有资产单一占有权、国有资产单一使用权等不同类型。

国家事业单位与企业单位的显著不同特点，是以公共利益为中心、不是以单位经济效益为中心的物权价值观，在建立健全和积极推进福利社会主义领域中起着关键性作用。以计划经济为主导、以市场调节为补充，原则上社会利益优于单位利益、长远利益优于眼前利益、物权价值优于经济价值。根据事业单位的不同条件与服务对象，通过政府出资、个人购买社会保险服务、募集资金支持和自收自支等各种途径来建设和保护各种国家事业单位，以满足整个社会日益增长的消费领域的物质文化需要，提高福利社会主义水平。

二、基本类型

国家事业单位的基本物权类型，是国家法人专控类制度信托所有权项目下的全额拨款和参公事业单位定限占用物权、财政补贴事业单位财产定限（信托）用益物权和自收自支事业单位制度信托所有权三种主要类型。主要由制度物权法规范与调整，间或由普通物权法、担保物权法规范与调整，其法律关系、法锁关系、物权关系、信托关系和社会关系与国家机关和国有企业的有所不同，需要认真对待。

1．全额拨款事业单位定限占用物权

全额拨款和参公事业单位定限占用物权，简称事业单位财产定限占用物权，是事业单位财产无偿占有与无偿使用的定限物权。是国家完全专控权、事业单位完全不负财产保值增值责任的单位物权。性质上，享有国家财产享用型占有权、享用型使用权两个基本的受专门限制的占用物权，外加财产保管权、保护权、保养权、保有权和职工的特别享受权、劳动分配权。如果有条件外加收益权、处分权，应当由新的制度物权法来规范与调整，原则上是事权下移、财权上移，采取收支两条线的办法将所得收益上交财政。

2．参公事业单位定限占用物权

参公事业单位虽然也是全额拨款事业单位，但比纯粹的全额拨款事业单位的工资待遇与退休待遇要强一些。譬如，***政策发展研究中心及其他全额拨款事业单位的在编工作人员的工资待遇与退休待遇是参照比照公务员的待遇执行的，因此稍微高一些，但本单位几乎没有收益权。

全额拨款事业单位和参公事业单位是交叉性概念。所有参公事业单位是国家财政全额拨款的，但不是全部全额拨款事业单位为参公事业单位。如北京师范大学及其他全额拨款事业单位的在编工作人员的工资待遇与退休待遇不是参照比照公务员的待遇执行的，因此待遇稍微低一些。

3．财政补贴事业单位

财政补贴事业单位财产信托用益物权，简称为事业单位财产定限用益物权。是国家法人大部分集权、小部分放权的一类不太稳定的制度信托定限物权。文化类、服务类和物质类的各种事业单位都有，在事业单位三大物权系列中居于中间或者中级的位置，在单位占比上应当是最大的，在人员占比上应当是较大的。事业单位管理体制改革的第一步，就是将全额财政拨款的单位过渡到40%左右拨款的档次上来，而第二步即最后一步之财政不拨款形式基本上还没有迈出，因此这一类物权对象应当是单位最多的。

4．自收自支事业单位制度信托所有权

自收自支事业单位制度信托所有权，简称事业单位财产定限所有权。是国家控权与放权相均衡的国家委托所有权和事业单位信托、定限所有权。此类所有权还是有范围限制的。最大的板块是营业收入的自主支配权，其次是在国家投资基础上的自主投资支配权，当然也包括一些附属的或者附加的权利，主要是用于改善职工工资与生活待遇的分配权。原则上，无论是哪种支配权或者所有权，应当从属于国家的专控所有权，这是个大的物权原则，是坚定不移的物权化方针。事业单位无论是否采取了企业化管理、自收自支的办法，都不能脱离国家法人的怀抱，除了照章办事、照章纳税的义务以外，还应当负有向国家上交红利的义务。

5．定量分析与定性分析

国家事业单位的基本类型，定量分析为直属的和独立的国家事业单位，定性分析为简义的和繁义的国家事业单位。

官方和通论上比较通行的划分，是全额拨款、参公待遇、财政补贴和自收自支事业单位4种类型。其中，全额拨款和参公事业单位的全部单位和绝大多数业务项目是非经营性的，财政补贴事业单位是半拨款半经营性的，自收自支事业单位是经营性的。但是，国家对于完全经营性事业单位不等于从头到尾产不投资或者全部不拨款、不扶持的，原则上每个事业单位应当是独资类型的，一些相对困难或者遇到困难的事业单位，政府应当责无旁贷地进行扶持。

事业单位的类型，依据行业或者职业划分，可以划分为精神产品及服务类、物质产品及服务类、中介产品及服务类、社会福利服务类和机关服务类等5大类型，他们都有各自的基本物权模型。

6．专家观点

物权法权威解读文本认为，对国家举办的事业单位占用的财产，要根据事业单位的类型、财产的特殊性对其收益和处分的权利分别处理：一是国家举办的事业单位对其占用的财产毫无处分的权利，比如故宫博物院对其占用的某些财产；二是经过审批，国家举办的事业单位对其占用的财产具有部分处分的权利；三是国家举办的事业单位对其占用的财产具有完全处分的权利。这就需要通过以后制定国有财产管理法对国家举办的事业单位如何有效行使，如何处分其占有的财产作出明确规定。（《中华人民共和国物权法解读》第115～116页）

以上概述，简明扼要，易懂易记。有几个关键问题值得商榷。以上所指“处分财产”，是包括哪些财产？是包括所有的不动产和动产吗？

第一类，应该说，故宫博物院对于绝大多数财产毫无处分的权利，尤其是所有的文物。但是，故宫博物院的门票收入，属于营业收入，这种动产物权，有可能要与不动产区别对待了——可能要按照第二类的办法进行处分。故宫博物院如果实行绩效工资制，这些营业收入，可能会在上交国家税利以后，用于给工作人员发工资、奖金，改善职工福利。

第二类，“经过审批”是指法定的审批程序，而审批的程序、对象、指标，是对于事业单位的限制，同时，对于审批单位的审批权限也应当有所限制。哪些在可以处分范围之内，哪些不能处分的，应当分辨清楚。这一点从下一类来分析。

第三类，既然事业单位“对其占用的财产具有完全处分的权利”，一定要分清哪些财产是可以处分的，哪些是不可以处分的范围。总之，事业单位能够处分自己所占用财产的范围，应当局限于营业收入的一部分，不是全部，也不是大部分。即使是事业单位企业化管理，对于处分事业单位财产，肯定要比处分国有企业的国有财产严格得多。这是由事业单位社会公益的性质，所承担的社会责任、不谋求经济利益最大化的性质决定的。

国家事业单位的体制改革与物权关系的变动，将会持续地进行着。坚持公开公正公平合理原则，平衡国家利益与单位利益、社会效益与经济效益、眼前利益与长远利益至关重要。

到底是减员增效为主还是事业改制为主，如何解决冗员过多和退休双轨制问题，所有这些是需要统筹兼顾的重大事项。广大群众对于教育市场化、医疗市场化早已深恶痛绝，说明了这种改革开放很失败。事业单位多次体制改革之后，在职人员不但没有减少反而大幅度增加，据说增加到五千多万人的巨大规模了。任何的改革开放，包括事业单位的改革开放，以损害国家利益、群众利益为代价，这绝对不是一件好事，也是国家事业单位物权关系错乱的重要标志！

第220章 当代物权法百科全书小辞典初稿216-1

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