第174章当代物权法百科全书小辞典初稿170-1

当代物权法百科全书小辞典初稿170-1

国家原野自然资源专有所有权

一、基本概念

国家原野自然资源专有所有权，指中国依据宪法、自然资源专门法等制度物权法确认与保护的专门归于国家所有并将地产权固定下来的五大类所有权，包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂之五大门类的国家专有所有权，以利于自然资源的合理保护与开发利用，并相对地平衡国家与农村集体或者农民个人的合法权益。与集体的国家原野自然资源专有所有权部分相对，形成土地所有权二元化格局，各自为政。主要由制度物权法来规范与调整，普通物权法或者担保物权法需依据制度物权法的规则来实行。国家对于这五大类土地采取特殊保护政策，任何单位和个人不得随意改变土地的用途和擅自买卖土地或者转让土地使用权。国家原野自然资源专有所有权受宪法、物权法和其他法律法规保护，任何单位和个人不得将其抵押、设定负担与转让，土地使用权的转让必须依特别法进行严格控制。

此项特别规定，由所有制关系法、所有权关系法和土地利用权关系规范与调整，突出国家法人土地所有权的特殊身份，其优先权、排他权、对世权、溯及权等权利全部优于集体的土地所有权。之所以将属于国家法人的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等原野自然资源归结为国家专有所有权，而不是国家专属所有权，居于所有权的第二等级档次，是因为国家法人不是唯一的土地所有权人，农村集体也有同样的土地所有权，并无绝对的排他性。

国家原野自然资源专有所有权，实为五大类不动产复合型所有权，包括林地和地上附着物所有权、山地和地上附着物所有权、草地和地上附着物所有权、荒地和地上附着物所有权、滩地和地上附着物所有权，核心物权是土地所有权和地产所有权。这些不动产所有权分为两个部分来行使与保护：第一部分是土地所有权需要固定。法律规定，国家的土地所有权永远不得转让或作担保之标的物对待；第二部分是土地所有权上的附着物可以依法交易、担保或者转让。如林地或者山地上的林木竹木和其他草木植物；草地或者荒地上牧草和其他草木植物；滩地上的植物与动物。但国家禁止砍伐的林木、禁止割刈的草类、禁止捕捞的鱼类以及其他法律禁止交易的国家保护动植物除外。

森林、山岭、草原、荒地、滩涂等原野自然资源，属于经济社会的第二类自然资源，仅次于矿藏、水流、海域、城市土地等第一类的自然资源。第二类自然资源主要提供人们衣食住行的必需品或者原料品，与人们的工作生活关系重大。为了加大自然资源的利用程度，巩固农业经济，国家审时度势毅然决然地将国家的自然资源所有权的消极权能削弱为积极权能，政府代表国家一手加强土地所有权的专制力度，一手放开国有农场的生产经营权，并为农业经济的长足发展提供各种便利条件。

二、财产信托管理制度

1．财产信托管理制度

国家原野自然资源采取财产信托管理制度，自然资源所在地的地方政府是国家的一级制度信托所有权人，国有农场、军垦农场及其他国有企业是国家的二级制度信托所有权人，代表国家行使全民所有制的自然资源专有所有权。土地使用权与自然资源的利用权的设立、变更、转移与消灭，由县级以上人民政府主理并统一登记生效。

森林、山岭、草原、荒地、滩涂等原野自然资源也是土地类自然资源，因为中国的土地所有权采取二元化管理模式并且国家的所有权是专有所有权，故国家的五大类自然资源所有权同样采取二元化管理模式，并且国家的所有权是专有所有权。不过，国家以公共利益或者其他形式的经济补偿法或者赎买法，可以变更集体的专有所有权为国家的专有所有权以至于设立国家的专属所有权，而集体或者其他的单位与个人则不能这样变更。

这里的制度信托所有权人是法定的国家财产信托所有权人，无论当事人是否在意，它是客观存在的，并且是与意定的信托所有权人有着本质上、原则上和物权技术上的区别。因为一般信托所有权人，是根据所有权委托人与准所有权受托人双方意愿不定时、不定人设立的，所委托的财产也不是特定的。制度信托所有权人是由法律指定的，物权主体与客体从头到尾是始终如一和固定在一起的。可以肯定国家的全部财产都是由制度信托所有权人支配或者管领的。由于政府和国家企事业单位各司其职，国家的自然资源信托所有权的行使往往是双重性或者是代位性的行使。如国家的自然资源遭到侵害或者破坏，当地政府和相关的国有企业都有不可推卸的责任，都可以行使物权保护请求权及其他权利。

全民所有制农业企业的物权关系，本质上是国家二类自然资源土地所有权的制度信托物权关系，分为对内和对外的两种物权关系。对内的物权关系，是国有企业对当地政府承诺保值增值的信托责任，并且，企业管理人员承诺对企业职工关于改善劳动关系和民主管理的信托责任。对外的物权关系，首先是与外界的土地产权与农业产权的物权关系，从外单位聘请人员的劳动分配关系。所有这些物权关系，说起来容易，做起来可能就难。其实，《企业国有资产法》等等方面的制度物权法，也完全适用于国有农业的国有资产管理。

2．土地所有权二元化的比较

在土地所有权二元化管理模式中，虽然国家的原野自然资源专有所有权与集体的原野自然资源专有所有权是并列的，但总体上仍然有以下一些差异。

（1）物权化本质有所不同。国家的这种所有权是由公有制条件下最优先级的专有所有权，集体的这种所有权是由共有制条件下次优先级的专有所有权，故两者之间的排他权、对世权和溯及权和物权保护请求权等一系列权利在特定条件下发生变化，有物权地位高下与物权价值大小之分。

（2）物权变动的模式化环境条件及其最终结局有所不同。这两种专有所有权虽然是平列和平行作业的，同样是禁止抵押的土地所有权，但国家可以根据公共利益的需要征收集体的土地所有权，然而集体不能根据公共利益的需要征收国家的土地所有权。同为公共利益的需要，国家的公共利益优先于集体的公共利益。总的趋势是，国家的原野自然资源专有所有权趋向于成长型、拓展型，而集体的原野自然资源专有所有权趋向于维持型或者消褪型。

（3）物权保护主体及其威权化程度有所不同。表面上，两种主体的所有权均为所有制制度确定、由制度物权法规范与调整、均存在上下两级制度所有权行使模式等方面并无差异；国家的所有权是集政权与物权于一体的，其威权化程度不仅体现在公有化保护制度方面，还体现在执政权与执法权这种铁腕权利机制上，集体的所有权仅仅局限于物权这一层面上，其威权化程度相当弱小。

（4）物权的势力范围与结构图有所不同。国家的原野自然资源专有所有权与国家的矿藏、水流、海域所有权搭界，故其土地所有权与地面地土所有权、地上附着物或者野生动植物所有权、地下埋藏物或者储藏物所有权等形成立体化的一揽子所有权；然而，集体的原野自然资源专有所有权不与矿藏、水流、海域所有权搭界，表面上集中于地面地土所有权（实无土地处分权），实质上集中于地上附着物所有权（森林、牧草、庄稼所有权），为非立体化的所有权。

3．改善工农关系、劳动关系与物权关系

鉴于从事农林牧副渔业条件艰苦、农产品附加值低、农业工人生活水平提高缓慢等客观原因，政府的事权、财权应当适当地向国营农场倾斜与扶持，改善工农关系、劳动关系与物权关系。条件允许与适当的时候，国家自然资源专有所有权可以兼并集体自然资源专有所有权，为努力实现土地所有权国有化奠定基础。

农业是劳动密集型产业和产值相对较低产业，国家减免农业税以后，农业土地使用权成了农工与农民的土地享用权，农业工人和农民得到了实惠，但仍然有一些农工与农民生活条件难以提高。国家减免农业税以后，会减少国家收入，加大中央与地方政府的财政负担，农业贫困县的扶持政策面临着许多考验。许多地方将以种植业为主转移到养殖业为主，自然资源的利用率得以提高，国营农场的龙头地位与带头作用得到巩固。

国家原野自然资源专有所有权与集体原野自然资源专有所有权，在权能上是基本相同的，但势力范围小一些。毕竟国家控制的这几类自然资源比集体控制的地盘小很多，很多优势没有充分发挥出来。农业的根本出路在于土地国有化、合作化、机械化、水利化和现代化，国营农场有许多得天独厚的有利条件。当前及今后的基本方针应当大力支持发展国营农场，走科学发展和共同富裕的道路，对于单干制进行必要的调整与限制，对于公有制进行长期的扶持发展，才能彰显国家自然资源专有所有权的实际效力，彰显政府的信托责任和国营农场的信托责任的圆满成效。

三、土地所有权与地上附着物所有权的区分

宪法、物权法和民法通则等法律法规，为了行文简便却把不该合并的同类项也合并在一起了。依据物权法理学上的“一物一权主义”确认原则，而地上随着物所有权与土地所有权有一定的区别，另外还有地下储藏物所有权、地下埋藏物所有权等另类所有权。同为原野自然资源专有所有权，国家原野自然资源专有所有权原则上是全能的、立体的；集体原野自然资源专有所有权不是全能的、立体的，基本上集中于地表所有权和地上附着物所有权。

行使和保护国家原野自然资源专有所有权，重中之重在于行使和保护国家的土地所有权，物权的核心价值与作用也在于土地所有权。有的人会以为物权法本条款的确认与保护重点是保护树木、牧草等地上附着物，其实不然。如果土地所有权得不到保护，地上附着物怎么能够得到圆满的或者长久的保护？

关于土地类型及其保护重点。中国台湾土地法第17条规定，农地、林地、渔地、牧地、狩猎地、盐地、矿地、水源地等，不得转移、设定负担或租赁于外国人。地种的概念多、有好几种，共8种土地。中国的几百部“涉土权”的法律、法规和规章中闻所未闻。他们这样规定的中心思想在于，一定要将土地所有权和地上附着物所有权区分开来。

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