第140章当代物权法百科全书小辞典初稿136-1

当代物权法百科全书小辞典初稿136-1

耕地保护特殊政策的性质

一、基本理念

耕地特殊保护政策的性质，指耕地特殊保护制度、耕地保护的基本政策、基本农田保护政策所具有的物权模式、物权价值观、物权规律性和物权变动的特殊性。

概括耕地特殊保护政策的性质，可以总结为以下几个方面。

1．是制度物权法和政策物权法的高度限制范围

概括耕地特殊保护政策不是普通物权法和担保物权法的对象，而是制度物权法和政策物权法的对象。耕地不是一般商品，甚至于根本不是商品，纯属于限制流通的对象，因此不能如普通物权法那样随意设立、变更、转移、消灭权利，也不能如担保物权法那样随意设立抵押权。耕地是13亿人民的口粮田、特殊责任田，必须严格实行专地专用政策，必须由制度物权法和政策物权法进行高度限制。

2．是国家宏观调控和全程严格管理的必要措施

国家以行政权身份对耕地实行特殊保护政策和严格管理，这实际上也是维护另类公共利益的需要，因为保障13亿人民吃饭问题就是最广泛的公共利益。动员一切力量采取全员、全过程、全方位、全要素、全天候的全面严格管理，严厉打击各种破坏耕地特殊保护政策的违法犯罪分子。

3．是国家长治久安的根本需要

众所周知，农业稳则社会稳，农业不稳则社会不稳。目前我们正处于和平建设时期，但帝国主义者和流氓走狗亡我之心不死，他们与那些邪恶国家一起围堵中国，侵占我蓝色国土和岛屿，侵占我国海洋和海底资源。战争一触即发。平时13亿人民吃饭问题就是一个大问题，每年需花大量外汇进口大量的粮食来补充缺口。一旦发生战争，需要大量的战备粮食，且敌对国家会封锁运输通道，将中国活活地困死、饿死。

国家长治久安，稳定粮食供应，是全体中国人民的根本需要。国家制定18亿亩耕地保护红线的特殊政策是完全必要的，是非常正确非常及时的。古人云，未雨绸缪，曲突徙薪，仓廪实而民安，手中有粮心中不慌。这些都是老祖宗留下我们最宝贵的经验教训。毛主席主席一直教导我们，备战备荒为人民，深挖洞广积粮不称霸。这是确保国家长治久安的伟大的战略思想。

二、性质表现

耕地保护政策的性质主要的表现如下。

第一，耕地保护主体与权责的双重性。

理论上保护耕地是人人有责，人人有监督与举报的权利。实际上，或者在物权法理与实践上，保护耕地的物权主体是县级以上各级政府，征收、征用耕地只能由政府行使征地权。与此同时，政府又是征收、征用耕地的第一责任人与义务人。其中，征地权是一般特殊的统治权与支配权，仅授予特定的公权公职部门；然而，对于政府主管部门而言，征地督察权表面上是权利，而实质上是责任与义务。

政府既是征地权主体，又是征地督察权主体，这是极为特殊的物权配置方法，只有在特别的制度物权法中才能出现，在普通物权法和担保物权法中是绝对不能出现的。至于被征地的许多农民，他们成年累月甚至于一辈子面朝黄土背朝天，谷贱伤农甚至于入不敷出和对于从事农业相当的失望，对于政府是否征收耕地或者其他土地并不怎么刻意回避，他们仅仅要求政府的经济补偿合理到位就满意了。就是说，被征地的农民应当是物权变动的主体，但是物权意识不强的主体，基本上是被动的物权主体。所有这些，是极为特殊的物权模式和物权价值观，也是普通物权法和担保物权法无法解释清楚的，不能套用普通物权法和担保物权法的法则。

应当注意的是，政府的双重角色与双重权利责任，恰恰反映了执行耕地特殊保护制度的复杂性与艰巨性，反映了政府应当以责任与义务为主、以权力与利益为辅。否则，政府滥用职权、徇私舞弊，带头违反耕地特殊保护制度，损害国家和农民群众利益，不但十分容易，而且危害性极大。

第二，认真执行耕地特殊保护制度的长期性与艰巨性。

古人云“创业艰难，守业更难”，这是千真万确的真理。人类社会自从二十世纪以来，工业化城市化浪潮高潮迭起，且工业的附加值一直遥遥领先于农业的附加值。为了生计，许多地方的农民纷纷抛弃家乡抛弃耕地涌向城市谋生，主动的出让耕地甚至于多于被动的出让耕地。

当地球村人口突破70亿时，当中国人口奔向14亿或者更多时，一如既往地执行耕地特殊保护制度，将会是重中之重和难上之难。从联合国电台报道的严峻形势来看，全世界大规模的圈地运动风起云涌，大多数被征地、被圈地农民阶级的利益不保。中国的形势有过之而无不及。

中国人口基数特别大，工商业建设用地供不应求，中国的房地产行业是最具暴利性行业，搞房地产如印刷钞票一样来得很快。全国前1000名亿万富豪中，有40以上是从事房地产起家或者中途暴发的。某些贪腐的政府或者官员与房地产商相互勾结，做出了许多侵害国家与农民利益的伤天害理的糗事，而且很多案件隐蔽很深，相关部门稽查、督察起来相当困难，许多农民因征地而告诉到国家最高行政与权力机关也无济于事，有的甚至于遭受各种严酷的打击报复，甚至于丢失了性命。农民因征地、拆迁而不满地方政府胡作非为，导致大规模的群体事件与流血事件时有发生。

认真执行耕地特殊保护制度是一项长期的基本国策，但其形势是复杂多变和严峻的，不能毕其功于一役，千万不能麻痹大意。执行耕地特殊保护制度功在千秋，利在当代，国家一如既往地坚持宏观调控政策、基本农田保护政策及其一系列的政策，不仅仅一定是要持续几十年的事情，而且一定是要持续几个世纪的事情。真可谓任重而道远。

第三，认真执行耕地特殊保护制度的群众民主性。

由于以上两个方面的性质原因，光靠政府来督察政府，很多时候是无凑而效的。官商勾结、官僚买办与官官相护是经常发生的。其实，无良政府与官员天不怕地不怕，只怕民主化到老百姓家。群众民主化是个好东西，是根治官商勾结、官僚买办与官官相护的灵丹妙药。群众一发动起来，贪官污吏、无良商人和汉奸奴才无可遁形，很快就送进班房或者接受法律的制裁，可以一下子将他们打倒在地。

中国不遗余力地制订耕地特殊保护政策，寄希望于完善与执行耕地特殊保护制度，关于土地管理的法律法规、政策规章就高达300多部之多。可以说，中国已经基本实现了土地管理包括耕地征收制度化与法制化。应当说，好的法制化需要好的民主化来鼎力支持。因为，由政府来监督政府、由政府官员来监督政府官员，并不是最好的监管模式。最好的监管模式，应当是由群众来监督政府、监督政府官员。从某种意义上说，民主化监管模式是最好的选择，但偏偏是耕地特殊保护制度的一个弱项。

未来中国耕地特殊保护制度，必然要走群众化、民主化物权保护之路，必然要削弱政府与官员的一些不应有的权力，因为人民的国家人民管，因为中国是人民专政的共和制国家，因为执行耕地特殊保护制度有政府虚位与群众缺位现象存在，不失时机地还权利还民主于广大人民群众是天经地义的，对于认真执行耕地特殊保护制度也是亟需和非常有效的。

广义的耕地，是指用于农业生产的土地。包括耕地、园地、林地、牧草地及其他的农业用地。

狭义的耕地，是指种植农作物的土地。包括熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；还包括以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平整每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方＜1。0米，北方＜2。0米的沟、渠、路和田埂。

耕地保护政策，又称“基本农田保护政策”，上世纪八十年代末以来，为顺应我国建设用土地逐步开放、土地有偿使用和有偿转让和土地资源合理开发利用，促进农业生产和社会经济的可持续、协调增长，由***有关部门主持制订的保护耕地与基本农田的一系列政策，包括基本农田保护区的土地总体规划和土地利用计划管理、耕地与基本农田保护、土地开发整理和复垦等三大方面的内容。

所谓基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。

所谓基本农田保护区，是指国家为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

根据有关的一系列政策指引，基本农田保护实行“全面规划、合理利用、用养结合、严格保护”的方针。我国农用地均实行严格的耕地保护政策，对基本农田实行“五不准政策”：不准非农建设占用基本农田（法律规定的除外）；不准以退耕还林为名，违反土地利用总体规划减少农田面积；不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；不准占用基本农田进行绿色通道和绿色隔离带建设。

基本农田与耕地的主要区别，是耕地的范围比基本农田的范围要大得多，基本农田只是耕地其中的一部分，主要是优质的那一部分耕地或者法律规定必须划入基本农田保护区的耕地，才可视为基本农田。

但是，通常所说的“耕地保护”，主要指称“基本农田保护”。不是说任何地方将所有的耕地全面纳入“五不准”范围，一点活动的余地也没有。在人烟稀少的西藏、新疆某些地区，政策规定的内容有所不同，总体上要松驰一些。

耕地保护一系列政策的制定，为妥善解决农业与工业的矛盾、农村与城市的矛盾，以及突击发展与长远发展的矛盾、土地资源的合理利用与合理保护的矛盾等提供了有力的支持。同时，为农村劳动力转移和生产力的解放和建设社会主义新农村，提供了基本经验。

物权法本条款，首次从物权保护角度规定了“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农田地转为建设用地，控制建设用地总量。”和“不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”实际上是针对地方政府和开发商的不良作为或者不作为，进行严格规约的法律。农村集体和农村居民，遇到政府或者开发商违反规定，破坏耕地保护政策，可以利用物权法和其他法律作为诉讼工具进行维权，惩治侵权行为。

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