第137章当代物权法百科全书小辞典初稿133-1

当代物权法百科全书小辞典初稿133-1

公共利益的概念

一、基本概念

公共利益，是指经济社会解决人们基本生活环境而创造的便利条件，并能够使得各界人士能够共同享受这些基础建设和服务带来的优惠待遇，从此获得便利感、安全感、幸福感。此项特别规定，由制度物权法、政策物权法和公共利益关系法规范与调整，公共利益特别优先原则是普适性基本原则，而假借公共利益名义谋取私利也是法律所严格禁止的特别规定。

公共利益这种概念极其重要。一则，它反映出整个社会最重要最现实的利益均沾关系，也是广大民众幸福感的一个重要指数。对于社会主义大家庭的人们来说，每个人都有追求并享受美好生活的迫切需要，而公共利益作为一个巨大的公共品，就是用于满足人们日益增长着的物质文化生活的需要以及国家安全的需要。二则，公共利益特别优先原则和公共利益保护主义政策的实行，可以适当地平衡社会的利益关系，让一些弱势者也能从中享受到国民经济发展的部分成果。三则，政府征收、征用单位、个人财产和合理补偿时，公共利益是必须的参考依据。征收、征用单位、个人财产是否符合法律规定、法定程序等，政府的投资是否可行，补偿是否到位、合理等，都可以从公共利益这种界限反映出来。

公共利益的享受，包括硬件上的享受和软件上的受惠两个基本点。硬件上的享受，是生活设施的配套工程为大众公共福利事业增添了安全感和幸福感；软件上的受惠，是国家通过外包服务的形式向公民免费提供精神产品及其配套服务。社会主义生产的最终目的，是为了最大限度地满足广大人民群众日益增长的物质文化的需要。其中大量提供公共品，是各级政府义不容辞的责任。由于基础设施建设、市政与园林建设、国防建设及其他公益事业建设和不动产征收补偿各个方面都会牵涉到公共利益层面，故认真界定公共利益概念和贯彻执行公共利益政策至关重要。

公共利益环境生态的营造，需要全社会各界人士共同参考、共同维护、共同研究与共同拓展。公共利益的三大基本原则，是利益服从原则、利益确认原则和利益确保原则，三大基本原则构成一个有机整体，实现利益的调度、利益的论证和利益的衡平“三统一”。

在拓展公共利益事业的时候，可能会征收私人、集体或者单位的房屋和集体的土地等不动产，国家依法给予被征收人以合理的经济补偿。依据物权法第四十二条规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。同时规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。同时特别规定，任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。

抢险救灾、应急救援、国防与战争动员等非常时期的非常需要，也是属于公共利益的范畴。依据物权法第四十四条规定，因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者被征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

征收不动产和征用动产、不动产的主持人是各级人民政府，必须按照法定的权限和程序进行征收或者征用。处理好公共利益或者征收、征用与被征收或者被征用人的利益关系，维护贡献者、弱势者合法权益尤为重要，是征收人或者征用人应尽的职责。

二、公共利益的分类

在城市土地所有权双重所有的情况下需要界定“公共利益”，在土地所有权国有化一元化情况下也要界定“公共利益”。因为政府作出征地经济补偿金额的依据，首先是要分清公共利益和非公共利益，按照不同属性分别进行合理补偿。一方面，是为了制止政府滥用权力，另一方面，是为了被征地集体和个人的补偿落到实处。我们可以吸收世界各国的经验，妥善处理问题。

如《日本土地收用法》第3条，将公共利益列举为51项条款，逐一加以规定。“台湾地区现行土地法”规定，土地征收的目的有二：一为兴办公共事业；二为特殊的经济政策，但以法律规定者为限。前者具体内容包括：①防备设备；②交通事业；③公用事业；④水利事业；⑤公共卫生；⑥行政机关、地方自治机关及其他公共建筑；⑦教育学术及慈善事业；⑧其他由政府兴办以公共利益为目的的事业。

关于国家征收、征用土地，八二宪法第十条第四款规定，征收的目的，是“国家为了公共利益的需要”。但什么是公共利益？应当有一个明确的说法。我国许多学者一致认为，为了防止权利滥用，应严格限定公共利益范围。公共利益包括公共目的和公共用途的使用，并对公共用途采取狭义上的从严解释。以国家行为或代表公众利益为限。在使用目的上，公共利益包括公益性、非经营性土地使用。在立法体例上，采用列举法规定。

我国学者肖广文撰文认为，可以将“公共利益”限制在以下几个方面：①国家机关和军事用途；②交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设；③教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；④国家重大经济建设项目，但以具有公益性为限；⑤其他由政府兴办以公益为目的的事业（载《农村土地法律制度研究――田野调查解读》第273页：我国农村集体土地征用制度的缺陷及其完善）。当然，只要是公益事业，政府、团体、企业、集体、个人都是可以参与的，并不仅仅限于政府，但征收不动产并用于公共利益的目的者是政府。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条首次将“公共利益”的范畴界定在6大内容上面：（1）国防与外交的需要；（2）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（3）由政府实施的科技、教育、文化、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（4）由政府实施的保障性安居工程建设的需要；（5）由政府依照城市规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（6）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

这个规定非常重要，对于解决历史遗留下来的征收与补偿对象作出了原则性的界定，划清了公共利益需要与房地产开发需要的界限，可以解决很多矛盾纠纷，保护被征收人的合法权益。同时，可以抑制房地产开发商对于房地产过度开发和野蛮拆迁，以及对城镇土地的过度开发利用，还被拆迁人一个公道，并有效地抑制房地产业泡沫经济危机的发生。

三、有恒产者有恒心

有人说：有恒产者有恒心。那么，无恒产者是否也要“有恒心”？如何使无恒产者也有恒心？

世界各国，国家征收农民土地，或城市征用农村土地，是不可避免地要发生的。

1．征收征用农民土地，将农民的“恒产”变成为“非恒产”，打破了原有的物权存续状态，建立了新的物权流转状态。农民们失去了世世代代相依为命的土地，理应得到合理补偿。只有得到合理补偿，无恒产者才有恒心。

宪法教学与研究网2007年1月19日发表《十论中国改革之八－土地制度问题是农村改革的首要问题》指出：从1990年到2002年，全国被征用的农地4736万亩，地方政府出售土地获得的收益平均每年达到2300亿元，其中超过一半来自农地，但农民从中得到的土地赔偿还不到其中的5%。根据测算，13年来全国共有6630万农民失去了土地，成为没有土地的农民。……2005年，中国农村发生严重群体事件约八千起，其中七成由征地纠纷引发。这些农民的心理为什么不平恒？是当前农村土地政策过分地向开发商倾斜，而农民们连生计都成问题。

2011年11月6日，人民日报发表记者采访的文章，国家土地副总督察甘藏春指出，大多数农民不是反对征地，而是权利不能得到保障。他要求，完善补偿安置制度是征地制度改革的关键，并提出，应当探索建立征地纠纷裁决机制。他说：“解决征地纠纷，要从中国国情出发，多建几道‘拦水坝’。第一，补偿应当公平、公开、公正。第二，要将征地项目的合法性问题与补偿安置的合法性区别开。征地项目的合法性审查主要在***和省级政府，只审查法定条件和程序，具体补偿安置方案由市、县政府负责。第三，要建立一个纠纷裁决机构。第四，建立一个完善的土地市场体系。”（新华网发展论坛2011年11月6日《国土部官员：大多数被征地农民权利得不到保障》）

2．城市居民的私有房屋被政府与开发商拆除了，土地使用权被征收了，也应当给予权利人以适当补偿，以使其无恒产者能够有恒心。

城市拆迁征地过程中，为什么常常遇到“钉子户”？是因为拆迁补偿过低，或者仅仅补偿房屋不补偿土地使用权，或者对于位置较有利的地段地租补偿不合理等等。

3．城市里国有、集体企业的土地和其他资产被政府征收了，企业与职工的生存权、发展权受到侵害，政府也应当给予他们以合理补偿，使他们真正感受到现时期的政策重视人权保护，这也是叫做“无恒产有恒心”。

尊重无产阶级的合法权益，是坚持马克思主义的科学社会主义世界观的本质要求，才是平等保护国家、集体、个人合法财产，才是正确的办法。物权法也应当让这些弱势群体的无恒产者有恒心。

至目前为止，物权法仍然没有将“公共利益”的具体内容增加进来，涉嫌避重就轻，避难就易，无法确认和保护城乡土地使用权人的利益，显然是不妥当的。

在土地所有权一元化情形下，要界定公共利益，以便统一征地拆迁与补偿的合理尺度，按等级分类进行；在土地所有权二元化情形下，也要界定公共利益，除了统一征地拆迁与补偿，按等级分类出让土地与经济补偿以外，可以防止政府官员滥用职权，防止不合理地强制性征地拆迁，尤其是防止不合理地补偿与安置，侵犯集体与群众的合法利益。

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