干旱半干旱地区农业（又称旱地农业）发展问题，是农业经济学研究的一个重大课题，也是贫困地区经济社会发展的一个难题，尤其是对甘肃这样一个干旱多灾、旱地占70％的省份，研究旱地农业发展问题具有特殊重要的意义。
一、旱地农业发展的实践与探索
甘肃历史上林茂草丰，气候湿润，自然植被良好。隋唐之后的千余年间，由于气候变异、连年战乱和过度屯田，生态环境开始日益恶化，灾害频繁出现，特别是中东部地区的植被大量减少，农业生产长期处于停滞状态。清朝末年，陕甘总督左宗棠在给朝廷的奏折中描绘为“陇中苦瘠甲于天下”。从此以后，甘肃以干旱多灾和贫困而闻名全国。目前，全省总土地面积中山地占77％，总耕地面积中山地占64％。全省14个地州市、87个县市区中，有9个地州市、67个县市区属于雨养农业区，该区有农村人口1642万人，占全省农村人口的83％。为此，旱地农业的发展在一定意义上决定着全省农村经济的发展。建国以后，党和政府十分重视旱地农业研究和开发，但由于“左”倾政策的影响和对旱地农业规律性认识的滞后，经历了一个曲折的发展过程。主要有以下三个阶段：
1．盲目开发阶段（1949－1978年）。这一阶段，由于粮食的极度短缺，只得进行大规模的开荒造田，农业生产主要以粮食生产为主，种植结构单一，结果造成了越穷越垦，越垦越穷的恶性循环。农业和农村经济长期囿于传统的自然经济格局之中，土地产出率低，生态环境日益恶化，农民生活极度贫困。粮食平均亩产只有113．6公斤，农民人均纯收入只有98元。
2．积极适应阶段（1979－1994年）。这一阶段由于家庭联产承包责任制的实行，农民有了一定的生产经营自主权，农民可以按照市场需求和经济效益的高低来安排农业生产经营活动，打破了以粮为纲的单一种植格局，开始积极调整产业结构，出现了农林牧副渔全面发展，工商运建服综合经营的新格局。组织实施了大规模植树种草活动，坚持不懈开展三田建设，大力推广了先进实用的旱作农业技术，在一定程度上缓解了干旱的压力，改善了农业生产基本条件和生态环境，农产品总量大幅度增加，农民生活水平有了显著提高，中部地区的农民人均纯收入由1978年的52．89元提高到了1133．34元，贫困面由78％下降到13．8％。
3．科学探索阶段（1995－1999年）。这一阶段是旱地农业取得突破性发展的阶段。在总结广大干部群众和科技人员实践经验的基础上，将干旱地区群众集蓄雨水解决人畜饮水的办法扩展到了节水灌溉方面，组织实施了“121”集雨节灌工程，使旱地农业发展进入了从被动抗旱到主动抗旱的新阶段。几十年来，在旱地农业发展上主要进行了以下三个方面的探索：
（1）积极探索、认识和利用规律，实现由被动抗旱向主动抗旱的转变。长期以来，我们在发展旱地农业上存在两个方面的问题，一是对干旱规律研究不够，特别是对4－6月降雨极少，7－9月降雨集中的气候特点认识不深，所以，在安排作物种植布局时，继续以夏粮为主、秋粮为辅，违背了客观规律。二是对干旱地区的经济发展规律认识不足。过去是人少地多，现在已变成了人多地少，人口与资源的矛盾十分尖锐；过去是计划经济指导下的产品经济，解决农产品短缺、保证有效供给是主要矛盾，现在是市场经济调控下的商品经济，提高农产品质量、努力增加收入是主要矛盾。因此，如果一味地进行粗放经营和外延开发，不仅会阻碍旱农地区的经济发展，而且势必加剧干旱地区生态环境的恶化，造成社会的不稳定。针对这种情况，从80年代起就提出了“三年停止植被破坏，五年基本解决温饱”的奋斗目标，注重了对生态环境的保护。坚持不懈地开展了梯田建设，累计修建梯田2029．07万亩，使过去的“三跑田”，变成了“三保田”。坚持解放思想，转变观念，由过去单纯利用地表水和地下水转向开发利用天上水，在全省大规模地组织实施了“121”集雨节灌工程，拓宽了抗旱的领域和范围，在旱地农业发展上带来了一场新的革命。三是抓住干旱缺水这一主要矛盾，把人们的主观行为转变到符合客观规律的轨道上，因雨制宜，主动压夏扩秋，调整作物种植结构，最大限度发挥天然降水的灌溉作用。四是积极开展对气象资源的研究和开发利用，抓住一切有利时机，开展人工影响天气活动，取得了十分显著的效果。
（2）将传统的抗旱技术同先进的科学技术结合起来，实现由单一措施向综合措施的转变。一是在水资源利用技术上，将传统的蓄水保墒技术和先进的节水灌溉技术结合起来，推广深耕蓄墒、耙耱保墒、镇压提墒的整墒技术；坚持保住地表水、蓄住天上水、挖掘地下水，蓄引提并举，大中小结合，做到秋水春用，丰水集蓄干旱用，形成了川水区渠系配套与大口井结合，塬区小电井与集雨水窖结合，山区集雨水窖和涝池塘坝结合的水资源综合利用体系。二是在生产技术上，将先进的实用技术同耕作制度改革结合起来，大力推广地膜覆盖、膜侧播种、撮苗种植、注水式播种、双垄沟种植、日光节能温室、果树全膜覆盖等旱地农业实用技术。三是在土肥技术上，将兴修梯田、培肥地力、中低产田改造同高产、优质、高效栽培技术结合起来，大力推广机耕机播、深耕深松、配方施肥、高茬收割、秸秆还田、微生物肥料应用等技术，实施以磷调水，以肥促根，做到用地养地并重。并积极引进和推广抗旱、抗倒伏、抗病虫、优质丰产的“三抗一优”新品种，逐步提高土地产出率。上述措施的综合应用和组装配套，大大提高了旱地农业的科技含量，增强了抗旱能力，发挥了科技在抗旱中的巨大作用。
（3）坚持实践第一的观点，不断完善，不断配套，实现由盲目开发向科学开发的转变。80年代初期，全省抗旱的重点主要是改变农业生产基本条件和推广旱作农业技术。进入90年代以后，经过系统地探索和实践，将改变生产条件、推广科学技术、发展集雨灌溉和调整经济结构有机地结合了起来，总结出了“梯田＋地膜＋集雨＋科技＋结构调整”的旱地农业系统发展路子，不仅在认识上得到了深化，而且在实践中也得到了不断的完善和发展。
二、制约旱地农业发展的主要因素
1．以干旱为主的自然灾害仍在严重制约着旱地农业的发展。随着全球气候的变暖和人口与资源矛盾的加剧，干旱的威胁越来越大。表现为以下几个特点：一是周期在缩短，频率在加快。据史料记载，自两汉至民国末的2155年间，共发生旱灾761次，平均2．8年一次。其中，两汉时期大致每五年有一次旱灾，魏晋南北朝时期大体上4年半有一次旱灾，隋唐五代时期平均3年多有一次旱灾，宋辽金元时期大体上3年发生一次旱灾，明朝平均9年中5年有旱灾，清朝、民国时期平均三年两旱。新中国成立后的50年间，基本上是十年九旱，其中，大的旱灾平均2．7年一次。二是干旱的时段在拉长，范围在扩大。过去，旱灾持续的时间一般为3个月左右，但1995年和1998年冬季至今年夏季的特大旱灾，干旱时段都在五六个月以上，去年秋天到今年夏天的特大干旱持续时间长达180多天。过去主要以局部旱灾为主，南山旱北山涝，阳山旱阴山涝，目前已变成了阴阳山同旱，南北山同旱。三是周期性规律出现异常，危害在不断加重。据有关专家研究，西北地区的旱灾有准3年、5年、8年、11年、15年、30年和56年的周期性规律，大旱或特大旱至少要间隔10年以上，且主要发生在春夏两季，秋冬旱发生率很低。但近两年干旱的规律性特征出现异常，像1995年和今年的干旱，其危害程度均为60年不遇，而间隔只有2年。从干旱发生的时段来看，不仅有春旱、夏旱和冬旱，而且还相伴着秋旱，出现了四季连旱，这为我们研究干旱的规律增加了难度。旱灾造成的危害也在升级。1995年的特大干旱，农作物受旱面积3131多万亩，粮食减产9．35亿公斤，300多万人、200多万头牲畜饮水困难。去年冬季至今年夏季的旱灾，造成4000多万亩耕地受旱，粮食减产9．8亿公斤，虽然实施了“121”雨水集流工程，仍有100多万人和200多万头牲畜饮水困难，直接经济损失达12亿多元。
2．自然经济条件下的单一性资源约束开始转为资源、资本和技术的“三重约束”。在传统的计划经济条件下，农业和农村经济发展的最大制约因素是资源，但走向市场经济后，对经济社会基础比较薄弱的干旱地区来说，一方面仍在经受着资源的强制性考验，另一方面，资本和技术性制约的矛盾已上升到了主要位置，形成了对农业和农村经济发展的“三重约束”。干旱地区普遍存在着资源短缺、财政紧张和劳动力素质低下的问题，农业生产基本条件仍很脆弱，抗御自然灾害的能力十分有限；旱地农业发展的技术措施不配套，人工控制天气和利用天气的能力有限；农民的科技意识和科技素质比较低，一些先进的旱作农业技术没有得到及时的大面积推广。
3．宏观市场体系与微观市场主体的要求不相适应。实行家庭联产承包责任制，构筑了农村市场经济的微观主体，但如何把千家万户的小生产同千变万化的大市场联结起来，缺乏有效的组织载体。过去，在计划经济体制下形成的商品流通组织，由于机制不活，经营不善，已无法适应市场经济发展的要求。在市场经济条件下，无论是分散的小规模生产，还是较大规模的专业化生产，每一个市场主体都不可能自己单独解决产前、产中、产后的所有问题，必须依靠社会化的分工协作来完成，且随着分工协作的不断发展，分散的小规模生产将逐步走上专业化生产的路子。目前存在的问题是，农户家庭经营在摆脱自然经济的局限和计划经济的束缚后，开始走向市场，对社会化服务的要求越来越强烈。一方面，原有的服务载体由于受体制、机制和投入等诸多方面的限制，难以满足微观主体的强烈服务需求，另一方面，农民自我服务的中介组织尚未建立起来，自我组织能力弱，进入市场的组织化程度低，特别是在开拓市场方面还有很大的局限性。就市场体系来说，也存在着功能不完备、软件建设滞后、信息不灵、辐射带动能力不强、要素市场尚未建立起来等问题。这样，农民在走向市场后，既缺乏外部宏观体系的运载，又缺乏内部制度的自我保护，生产经营带有很大的盲目性，市场风险加剧，缺乏应有的安全感。
4．结构性矛盾更加突出。旱地农业在向市场化推进的过程中，其产业结构虽然有了较大的变化，但总体衡量，基本上走的是在传统结构基础上进行总量扩张的路子。农村一、二、三产业中仍以第一产业为主，农业内部结构中仍以种植业为主，种植业结构中仍以粮食生产为主，形成了“三为主”的经济结构。这种结构在短缺经济条件下虽然支撑了经济的增长和解决温饱的需求，但却没有使经济素质发生质的飞跃，随着买方市场的形成和对粮食需求压力的减轻，这种结构性矛盾将显得更为突出。另外，从区域发展看，山、川、塬的资源优势没有得到合理利用和充分挖潜；从产业的整体运行情况看，主导产业没有培育和发展起来，传统自然经济特色比较浓厚，千家万户的小生产与千变万化的大市场没有实现有效对接，生产与销售脱节，产业链条短，农民不能够分享流通和加工环节的利润，严重影响了农业经济效益的提高和农民收入的增长。
5．过度开发造成生态恶化。随着人口的过快增长，社会对农产品的需求压力将会越来越大，因此，不得不进行大量的开荒，而开荒的结果又造成生态环境的不断恶化，陷入越垦越穷，越穷越垦的恶性循环之中。从80年代开始，中东部干旱地区虽然兴建了40多项大中型水利设施，实施了小流域综合治理工程，基本停止了植被破坏，但生态恶化的问题并没有得到遏制，一些天然林被逐年毁坏，造成河流来水大量下降，降雨量大大减少，干旱连年发生，对农业生产构成了极大危胁，人与资源的矛盾日益尖锐。
三、旱地农业发展的若干思考
思考之一：尽快建立市场经济运行新机制，充分发挥市场在资源配置中的基础作用。改革开放20年初步理顺了农村最基本的生产关系，但仍然面临着微观主体功能薄弱和宏观运行机制不活的问题。针对这种情况，要加快旱地农业发展，必须在强化微观主体功能的同时，尽快构建适应市场经济发展的宏观经济管理体制和运行机制。