土地法概述
一、土地立法概述
土地法是规范土地权属关系、流转关系，以及土地管理关系的法律规范的总称。
土地制度是一国经济制度的基础，所以宪法对土地制度一直关注有加，正是它确立了土地国家所有和农民集体所有、土地所有权不得流通等制度。值得注意的是，2004年3月14日第十届全国人民代表大会通过的《宪法修正案》第20条规定了：“宪法第10条第3款‘国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用’，修改为：‘国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿’。”这表明立法者对土地上民事权利的尊重有进一步的提高。
《中华人民共和国土地管理法》于1986年6月26日由第六届全国人民代表大会常务委员会通过，历经1988年12月29日、1998年8月29日、2004年8月28日先后三次修订。是目前我国的土地基本法。《土地管理法》就土地所有、使用制度、征收制度、土地用途管制制度、土地利用计划管理制度、建设用地的审批和管理制度等做出了规定。该法还规定由国务院土地行政主管部门（国土资源部）统一负责全国土地的管理和监督工作。
二、土地法的基本内容
土地法首先要解决的是土地权属问题。我国在土地制度上采取的是公有制，这使得我国的土地制度具有更独特的个性——国家和农民集体是一个独立的权利享有者。
在我国，国家和集体是土地的所有权人，而且该土地不准流通。但是，对于土地的利用毕竟需要由具体的人来实现。因此，从法律制度上如何安排土地上的权利以实现它的利用和流通，是土地法需要调整的基本的问题。
土地管理关系是土地法的另一支柱，具体而言，土地管理关系包括土地规划、利用管理关系、建设用地管理和审批关系、土地使用监督关系、土地登记管理关系等。
土地所有权
一、土地所有权概述
所有权是所有人依法对标的物享有的占有、使用、收益、处分的支配性权利。在我国，土地所有权是被禁止交易的不动产，即禁止流通物。但是对集体土地，国家为公共利益的需要，可以依法征收。
二、国家所有的土地
（一）国家所有土地的范围
我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制度和劳动集体所有制。在我国，属于国家所有的土地有：
1.城市市区的土地；
2.农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；
3.其他依法被征收为国有的土地；
4.依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；
5.农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；
6.因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。
需要注意的是征收和征用的区别：集体所有的土地被国家依法征用的，由于所有权并不转让，因此并不成为国家所有；而征收则不同，集体所有的土地被国家依法征收的，则所有权转让，从此成为国家所有。但在我国长期以来的立法上，并不严格区分这两个概念，导致了立法用语严重不当。直到2004年修改《宪法》和《土地管理法》，此一不当用语才得以矫正。因此，尽管1999年1月1日起施行的《土地管理法实施条例》第2条中规定的“国家依法征用的土地属于全民所有即国家所有”尚未得到纠正，但必须明确的是，这只能解释为下位法与上位法相冲突，从而为无效条文。
（二）国家土地所有权的行使
国家土地所有权，由国务院代表国家行使。国务院可以授权其职能部门、地方人民政府行使土地所有权。
三、农民集体所有的土地
（一）农民集体所有土地的范围
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
农民集体所有的土地，须由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
（二）农民集体土地所有权的行使
农民集体土地所有权的行使，分为三种情形：
1.集体所有的土地属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；
2.已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；
3.已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理。
四、农民集体所有土地被征收为国有土地
在我国，土地所有权是被禁止交易的不动产，是禁止流通物。但是，国家以法定条件对土地实行征收，从而改变土地权属，不属于民事交易，而是一种行政行为，是被允许的。但是，土地关乎民生，征收行为必须具有法律依据，才得实施；并且只有严格依法操作，才生征收的效果。
我国《宪法》和《土地管理法》将征收的实质条件规定为：国家为了公共利益的需要。鉴于中国的法治现状，这种立法方式是有明显的不足，应当对征收的实质条件进行细化，防止行政权的滥用，防止任意扩大征收范围。要防片面追求城市发展，牺牲农民利益的倾向。
征收虽然产生所有权转移的民事效力，但该行为本身属于行政行为，因此，还将在下文有关土地管理的部分说明。
国有土地使用权
一、土地使用权概述
由于土地公有，且土地所有权不得交易，造成了我国长期以来土地所有和用益需求之间的紧张关系。为了解决这一矛盾，我国目前主要采取的是在土地所有权之上设定土地使用权（他物权）的方式，即：对于国有土地，主要通过设定国有土地使用权的方式，使得需求方能够获得土地使用权；对于集体所有土地，主要通过土地承包经营方式使得需求方获得土地承包经营权。
国有土地使用权和农村土地承包经营权均属于物权，故一经设立，得以对抗任何人，即使是对作为所有人的国家和农民集体亦不例外。
二、国有土地使用权
（一）概念
国有土地使用权，是指当事人依法对国家所有的土地享有的占有、使用、收益和一定范围内的处分权。这里所说的当事人并不是土地的所有权人，而是非所有权人，包括法人和自然人。因此国有土地使用权是他物权。他物权是自物权的对称，对自己的物享有的物权，是自物权。唯一一个自物权是所有权，对他人的物享有的物权，是他物权。
国有土地可以依法确定给单位或者个人使用，使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。
（二）特征
1.国有土地使用权的取得，无论是划拨还是出让，都需要经过严格的法律程序。这种法律程序，体现了经济法的管理职能。
2.从民法的角度看，国有土地使用权是他物权。因而土地使用权是限定物权和有期限的物权。所谓限定物权，是指对物没有全面支配的权利，只是在特定方面享有支配的权利。所谓有期限物权，是指对物的利用有期限的限制。
3.国家不得以所有者身份妨碍国有土地使用权。一种错误的观点认为，主体取得的土地使用权仍然要受制于国家所有权。这是不正确的，因为：其一，即使是国家的所有权，也仍然是所有权，是私权，而私权之间根本不存在等级之分、优劣之别，只是各权利的效力不同而已；其二，当所有权之上设定有他物权时，非依法律规定，并由法定机关实施，任何人或单位不得剥夺、限制他物权，所有权人也不例外，只有当他物权消灭时，所有权才回复；其三，至于在使用权被国家提前收回的情形，国家不是以平等的所有权人的身份实施的民事行为，而是以管理者身份实施的行政行为，国家要严格依法进行。因此，所谓的所有权优于使用权之说是由于未认清对国有土地使用权的性质所得出的结论，在实践中十分有害，应予摒弃。
（三）依划拨取得的国有土地使用权
1.划拨的定义
土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。
2.划拨与出让的关系
国有土地使用权的取得方式分为出让和划拨两种。二者均发生设定他物权的效力，但是二者的区别还是巨大的。
（1）地位不同
二者之中，出让为原则，划拨为例外，只在合乎法律明文规定的情况下方可划拨。
（2）行为的性质不同
划拨是纯粹的行政行为，是无偿的；而出让则是国家作为民事主体，参与市场交易的行为，采取的形式是合同，达成合同的方式有协议、拍卖、招标、挂牌出让。出让具有有偿性，表现为土地出让金。就此点来看，双方当事人之间是平等的关系；然而，就出让一方而言，它要严格依法进行，又有行政行为的性质。
（3）权利有无期限限制
划拨取得的国有土地使用权一般无期限限制；而出让获得的国有土地使用权则有期限限制。
（4）权利的内容
原则上，划拨取得的国有土地使用权只可以为特定目的而使用，不得拿来交易：即不得转让、出租、抵押等；而出让获得的国有土地使用权则为完满的财产权，在法律允许的范围内可以自由处分，具有商品的属性。
3.划拨的法定情形
只在法定情形下，才可将国有土地划拨给他人使用，这些情形包括：
（1）国家机关用地和军事用地；
（2）城市基础设施用地和公益事业用地；
（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；
（4）法律、行政法规规定的其他用地。
4.划拨的效力
划拨的结果，是土地使用人无偿获得国家土地使用权。
但划拨土地使用权，分为交费和不交费两种。应当指出，即使是交费的划拨，仍具有非交易性，使用人要交付补偿、安置等费用。这种费用不属于土地使用权的对价。
5.划拨土地使用权的收回
（1）收回的情形
划拨土地使用权因收回而终止，国家在下列情形下可收回：
其一：划拨土地使用者因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权。
其二：对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回。
（2）对被收回者的建筑物、附着物的补偿
收回土地使用权时，地上建筑物、其他附着物被一体转为国家所有，对此，、国家一般不能无偿获得，而应予以补偿，但补偿并不意味着按照市场价支付买价。按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第3款的规定，市、县人民政府无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，应当根据实际情况给予适当补偿。
6.划拨土地使用权参与交易的情形
划拨土地使用权的设定是为了公益目的，是无偿的。所以，原则上权利人不得违反该目的，将该土地使用权用来交易。但是，物权法中遵循着“地随房走”的原则，当房产参与交易时，往往要求占用范围内的划拨土地使用权一体参与交易，因此，对法律调整的灵活性提出了要求：
（1）房地产转让
《城市房地产管理法》第39条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。”
（2）房地产抵押
《担保法》第36条第1款规定：“以依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。”
《城市房地产管理法》第50条规定：“设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。”
（3）房地产出租
《城市房地产管理法》第55条规定：“以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。具体办法由国务院规定。”
（四）出让土地使用权
1.概念
土地使用权出让，是指国家为土地使用者设定一定期限内的土地使用权，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。
2.出让的特征
第一，出让是设定他物权的行为。
第二，出让是有偿行为，是以出让金为代价换取土地使用权的行为。
第三，出让土地使用权可以自由地收益、处分，这是因为该土地使用权是以出让金为代价交换而来的。不同于划拨的土地使用权是无偿获得的。
第四，出让方必然为土地所有权人，即国家，国家此时的身份不是一个享有特权的管理者，而是一个平等的交易者。
第五，土地使用权出让形成的是一级市场。这与土地使用权转让不同，转让是由现使用权人将土地使用权移转给下一使用权人。
第六，正因为出让方为国家，故出让行为要严格依法定程序进行。
3.出让合同成立的方式
出让合同应采取书面方式订立，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。
成立合同的方式有拍卖、招标、挂牌出让、协议等方式。前三种为竞争性缔约程序，多个竞买人或多个投标人相互之间进行竞争，国家把土地使用权出让给出价最高的人或者最符合条件的人。
其中的挂牌出让，是2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》规定一种新的缔约方式，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。
协议是指一对一的协商缔约方式，不公开，不经竞争，容易滋生腐败，所以在合同成立的方式上，我国法律对这种方式的采用采取了一定限制。
（1）规定必须采取拍卖、招标、挂牌出让方式的情形
第一，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
第二，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。
（2）协议方式的最低价限制
即采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。
4.出让合同的履行
既然双方之间形成的是合同关系，《合同法》自然也就应当适用于出让土地使用权的情形，只是土地法上的特殊规定应当优先适用。