一、边区的政权建设
1、面临困境
从1941年起，敌后抗日战争进入了最艰苦的阶段。日本帝国主义为了实行“南进”政策，急于从中国战场脱身，并把中国变成它进行太平洋战争的后方基地，“以战养战”，集中兵力对敌后抗日根据地实施军事、经济、文化、特务“总力战”。日酋冈村宁次提出所谓“铁壁合围、捕捉奇袭、纵横扫荡、反转电击、辗转剔抉”等办法，由以往短促突击式的进攻转为长期的“清剿”、“驻剿”，由长驱直入的进攻转为步步为营的纵深“扫荡”，对敌后抗日根据地实行毁灭性的打击。
1941年至1942年，日军在华北连续推行了5次“治安强化运动”，使用兵力千人以上的“扫荡”达132次，万人以上至7万人的达27次，有时反复扫荡一个地区达三四个月之久，残酷实行烧光、杀光、抢光的“三光政策”，甚至施放毒气和进行细菌战，疯狂抢夺老百姓的粮食、牲畜，烧毁房屋，制造无人区。同时在华中进行了分时期分地区的“清乡运动”。
在法西斯势力猖獗的形势下，国民党大批党政军要员特别是大批军队投降日本。自1941年至1943年8月，先后投敌的国民党中央委员有20人，高级将领有58人，军队达50万人(占伪军总数的62%)，他们在日军指挥下进攻八路军、新四军和敌后抗日根据地。同时，国民党蒋介石以数十万大军包围、封锁陕甘宁边区和敌后抗日根据地，不断配合日军攻击共产党领导的抗日武装。
在这种情况下，由于军事战斗频繁，八路军、新四军伤亡重，部队减员多，干部牺牲大，到1942年，八路军、新四军由50万减为约40万人，华北平原地区(产粮区)相继变成了游击区，一些抗日民主政权被摧毁。抗日根据地面积缩小了，总人口由1亿减少到5000万以下，生活遭到严重破坏，财政经济极端困难。毛泽东把各抗日民主根据地在相持阶段中这一最困难时期称为“黎明前的黑暗”。他指出，当前面临的困难是前进中的困难，是日益接近胜利的暂时的困难。他号召解放区军民战胜困难，坚持敌后长期抗战，巩固抗日根据地，冲破黎明前的黑暗。
经毛泽东修改的《告抗日根据地全体党员和八路军新四军将士书》原稿。针对敌后抗日战争的严重局面，毛泽东代表中共中央于1940年11月7日发出《关于反对投降挽救时局的指示》，指示“八路军、新四军的一切抗日根据地，必须坚持长期的独立自主与自力更生的抗日战争”。11月16日，又发出《关于今冬华北各部队任务的指示》，规定华北部队的任务是：(一)坚持抗战，与敌人的冬季“扫荡”作斗争；(二)进行一次冬季扩兵运动；(三)尽量争取时间，进行休息与整军；(四)强化政策工作；(五)加强干部之团结、党的团结。1941年，毛泽东代表党中央发出《论政策》、《关于打退第二次反共高潮的总结》等一系列指示，部署各抗日根据地作好充分准备，战胜严重困难。
为了更加有效地粉碎日军频繁而残酷的“扫荡”，毛泽东1941年11月7日代表中央军委发出《关于抗日根据地军事建设的指示》，指出抗日根据地对敌斗争进入了新的更激烈的阶段，我军人力、物力、财力及地区之消耗均很大。在这一新阶段中，我之方针应当是熬时间的长期斗争，分散的游击战争，采取一切斗争方式(从最激烈的武装方式到最和平的革命两面派的方式)与敌人周旋，节约和保存自己的实力(武装实力和民众实力)，以待有利的时机。指示根据日军进攻的特点，规定每个根据地的军事机构均应包含三部分：主力军、地方军和民兵，“目前军事建设的中心注意力，应放在地方军及人民武装的扩大与巩固上”。
在毛泽东为首的中共中央领导下，敌后抗日军民在斗争中总结和发明了有效的对敌斗争方式。当日军合击和反复扫荡时，主力部队“敌进我进”，分散向四周边区及敌占区行动，主动地打击敌人空虚的据点、交通和后方要害区域，留小部队及地方部队、游击队与敌人周旋，待敌疲惫撤退或回援后方据点时，外出主力与根据地部队夹击之。根据地居民坚壁清野，创造出打击敌伪的有效组织形式——武工队，运用地雷战、地道战、麻雀战等多种斗争形式，使日军时刻处于人民战争的打击之中。
1941年2月初，毛泽东等关于今后集中战略任务的指示中，要求新四军根据华中的形势，以长江以南津浦路以东为华中的基本根据地，击退国民党军的进攻，粉碎日伪军“扫荡”，大力经营苏南，坚持皖南，准备于条件成熟时向西、向南发展。同时，毛泽东和中共中央还制定了与军事斗争相关联的政治、经济上的各项政策，巩固根据地，增强克服严重困难的力量。政治上实行一元化领导，使各种抗日组织和各方面工作更加密切配合，集中全力开展对敌斗争。
1942年9月1日，毛泽东主持中共中央政治局会议做出《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织关系的决定》，明确指出：“加强各抗日根据地领导的统一，是为了更顺利的进行反日寇的战争，‘一切服从战争’是统一领导的最高原则。”另外，还有着名的“十大政策”的提出和贯彻执行，对敌后抗战克服严重局面产生了巨大的作用。1941年至1942年，八路军、新四军和游击队、民兵作战4.2万多次，毙伤俘日伪军33.1万余人，保卫了敌后抗日根据地，坚持了敌后抗战，并开辟了浙东、皖中、皖南和晋南等抗日游击根据地。经过反“扫荡”、反“清乡”、反“蚕食”的艰苦卓绝的斗争锻炼，根据地军民的政治思想觉悟和对敌斗争艺术，都得到了提高，解放区渡过了抗日战争的最困难年代。
2、推行“三三制”原则
尽管从1940年开始，敌后抗日根据地陕甘宁边区在日本侵略军残酷扫荡和国民党顽固派的严密封锁下出现了严重的经济困难，尤其是进入1941年困难加剧。但是由于陕甘宁边区是中共中央所在地，是各抗日根据地的总后方。比起其他根据地来，这里所处的是比较和平的环境，推行各种政策可以比较从容。因此，毛泽东用了很多的精力来研究和指导陕甘宁边区的工作。他这样做所考虑的，远不只是陕甘宁边区这一个局部的问题，而是中国共产党所领导的各根据地内应该实行怎样的政策。他说：“边区的作用就是做一个榜样给大家看”，边区人民的任务是“提高自己，帮助别人”。
毛泽东对边区的工作一向十分看重，他认为这是关系到中国共产党能否团结人民、坚持抗战的根本问题。不管在什么地方，离开当地人民群众真心实意的支持，坚持抗战也好，建设根据地也好，都是谈不上的。
1939年初，陕甘宁边区召开第一届参议会，它是人民普选产生的。参议会经过民主选举，选出高岗为议长，张邦英为副议长，林伯渠为边区政府主席，高自立为副主席。会议还制定出《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。毛泽东在这次会上提出边区的建设方向是要成为“抗战的堡垒”和“民主的模范”。他还提出1939年边区的施政方针是：大大发展国防经济，发展农业、手工业，改良人民生活；发展国防教育，办初级的高级的学校，开展识字运动，使边区人民大大提高文化水准；大大推进国防的民众运动，加强军事训练，这是毛泽东对边区建设的初步设想。毛泽东指导下的陕甘宁边区第一届参议会开辟了根据地民主政治的新局面，朱德评价说：“在中国，由议会选举政府，决定施政方针，边区是第一个。”它实际上成为后来人民代表大会制度的雏形。
毛泽东在发表演说。1940年，随着新民主主义理论的提出，在有了这样明确的指导思想后，毛泽东就把陕甘宁边区做为一个“试验区”。他在这年3月初的边区党政联席会议上明确地提出：“边区的方向，就是新民主主义的方向。”他以很大的力量，指导边区政府将新民主主义政治、经济、文化的基本原则，根据边区的环境和条件，加以具体化。边区中央局副书记、陕甘宁边区政府秘书长和政府党团书记谢觉哉在日记中写道：“毛主席粗枝大叶的新民主主义论，在边区就要把它细针密缕起来。”“这不是一件易事，要求中央更加注意边区，要求在边区工作的同志更加努力”。为此，毛泽东对边区的情况进行了详细的调查研究，并在新民主主义理论的指导下，进一步考虑边区的各项施政方针。
1941年5月1日，中共陕甘宁边区中央局发布了经中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》。这个纲领的大部分重要内容是毛泽东审阅初稿时重新改写的。共有21条，明确体现了中国共产党坚持的团结、抗战、进步的总方针，而且对边区的政治、经济、文化、教育、法律、知识分子等方面规定出具体政策，为边区人民勾画出一个美好的建设蓝图。
这个《纲领》中，值得重视的是在政权建设方面规定贯彻“三三制”原则。它写道：“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理。在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任。共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。”
“三三制”的原则，毛泽东在1940年就已经提出，中共中央专门发了党内指示，但是这样地以“法”的形式将它确定下来，还是第一次。关于什么是新民主主义社会，毛泽东在同时期的另一篇文章中更明确地写道：“判断一个地方的社会性质是不是新民主主义的，主要地是以那里的政权是否有人民大众的代表参加以及是否有共产党的领导为原则。因此，共产党领导的统一战线政权，便是新民主主义社会的主要标志。”
对各项政策的规定，毛泽东都考虑得很仔细，很慎重。他对《纲领》进行修改时，关于改进司法制度、厉行廉洁政治、减租减息和部分交租交息的土地政策、调节劳资关系、实行合理的税收制度、推行消灭文盲政策等条款，都是他重新起草的。关于厉行廉洁政治这一条，也是引人注目的。它强调“严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪”，同时提出“实行俸以养廉原则”。
5月8日，《解放日报》发表的社论评论道：“这个纲领所确定的团结抗战的总方针以及各方面的正确政策，都是我党对边区人民及全国各抗日阶层各抗日团体以及友党友军坚决实行的郑重诺言。这样的施政纲领，正是全边区人民和全国人民所深切盼望的，这是真正保护一切抗日人民利益的纲领，是保护和调节各抗日阶层各抗日党派利益的纲领。近年来，敌后抗日根据地的民主政权颁布过不少正确的、内容丰富的施政纲领，但均不如此次陕甘宁边区中央局向选民所提出的施政纲领完善。”
“三三制”原则提出后，许多干部思想不通，担心“会削弱共产党的领导”，担心会失去“流血牺牲闹革命，打土豪、分田地建立的政权”，毛泽东认为有必要做一些说服工作。11月6日，陕甘宁边区第二届参议会开幕，通过施政纲领是这次会议的重要议题，毛泽东在开幕式上有针对性地阐述了陕甘宁边区施政纲领的原则和意义。他说：“中国共产党提出的各项政策，都是为着团结一切抗日的人民，顾及一切抗日的阶级，而特别是顾及农民、城市小资产阶级以及其他中间阶级的。共产党提出的使各界人民都有说话机会、都有事做、都有饭吃的政策，是真正的革命三民主义的政策。”“这样的政策我们叫做新民主主义的政策。这是真正适合现在中国国情的政策。”
为什么要实行这样的政策？毛泽东继续说：“中国社会是一个两头小中间大的社会，无产阶级和地主大资产阶级都只占少数，最广大的人民是农民、城市小资产阶级以及其他的中间阶级。任何政党的政策如果不顾到这些阶级的利益，如果这些阶级的人们不得其所，如果这些阶级的人们没有说话的权利，要想把国事弄好是不可能的。”他强调：“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。”
为改变第一届边区参议会选出的边区政府负责人全部是中共党员的状况，毛泽东提议：“这次参议会选举边区政府正副主席时，两个副主席中要有一个是由非党的进步人士充当。”根据这个原则，第二届边区参议会以无记名投票的方式选出高岗为参议会议长，绥德县的开明绅士安文钦为副议长，林伯渠为边区政府主席，米脂县的开明绅士李鼎铭为副主席。选出的边区政府委员18人中，中共党员人数有7人，超过了“三三制”的规定，德高望重的老共产党员徐特立马上申请退出，按得票多少的次序，改由1名非党人士递补。
毛泽东的真诚态度，深深感动了许多中间人士。会议的第二天，李鼎铭对人讲：“昨天毛先生讲的几句话，真叫我五体投地。他说我们的施政纲领与三三制，下面工作的人，还做得不够，他们仍旧掌一种闭门主义，不肯信任别人，把持包办，一意孤行。我想毛先生是共产党的最高领导人，他竟然把下面情形说得这样清楚，说得这样透彻，真是绝顶聪明。”他后来还对人说：“我原本不愿出来做事的，是受到毛主席在参议会上的演说的感动才出来的，在党外人士有职有权的鼓励下出来的。”一位79岁的老人李丹生议员在大会闭幕时代表全体议员发言，称赞中共“诚所感人”，并希望“说到做到，以信义昭示天下，则天下都是你们的”。
“三三制”的实行，使边区新民主主义的政权建设发展到一个新阶段，成为全国最进步的地方。“这里一没有贪官污吏，二没有土豪劣绅，三没有赌博，四没有娼妓，五没有小老婆，六没有叫花子，七没有结党营私之徒，八没有萎靡不振之气，九没有人吃磨擦饭，十没有人发国难财”。毛泽东自豪地说：现在全国要办新民主主义，有没有一个样子呢？我讲已经有了，陕甘宁边区就是模范。这也是新中国面向世界的形象。一位外国朋友说：“到中国不到延安看不到新中国。”
陕甘宁边区的建设对其他抗日根据地也产生了巨大的示范作用。从华北敌后抗日根据地回到延安的彭德怀这样评价：“这个边区给全国，给敌后做了很多事情，把革命的三民主义，也是新民主主义在陕甘宁边区认真实现了，对全国来说有很大的启示作用，因为这是国民党人几十年讲要实现的三民主义，而实际上没有做。对敌后所有解放区亦有很大的帮助，这里的许多经验介绍给敌后解放区，使他们的民主建设得到更快的、更顺利的进行，对坚持战争准备反攻有好处。”