1946年4、5月间，蒋介石反动政府发动全面内战的危险日益严重，国内阶级矛盾已上升为主要矛盾。广大农民尤其是山西、河北、山东、华中各解放区的农民，在反奸清算、减租减息斗争中，直接从地主手里取得土地，实现耕者有其田。为了满足农民对土地的迫切要求，进一步粉碎国民党的军事进攻，中国共产党于1946年5月4日发出了《关于清算减租及土地问题的指示》(即五四指示)，改变了中国共产党的土地政策，将抗战时期的减租减息政策改变为没收地主的土地分配给农民的政策。
五四指示要求“各地党委必须明确认识解决解放区的土地问题是我党目前最基本的历史任务，是目前一切工作的最基本环节。必须以最大的决心和努力，放手发动与领导目前的群众运动来完成这一历史任务”。规定了各项工作的指导原则，主要是坚决拥护群众通过斗争从地主手里获得土地，实现耕者有其田；决不可侵犯中农的土地等。由于当时和平之门尚未最后关闭，中国共产党为了争取一切可以争取的力量，缩小了斗争的打击面，并在解放土地问题的步骤上，作了某些策略性的规定。
各解放区从1946年下半年普遍开展了实现耕者有其田的土地改革运动，从而改善了农民生活，激发了农民支前参军的积极性，到1946年10月，各解放区就有30万农民加入人民解放军的行列。为此，毛泽东在《三个月总结》一文中，明确指出：“三个月经验证明：凡坚决和迅速地执行了中央五月四日的指示，深入和彻底地解决了土地问题的地方，农民即和我党我军站在一道反对蒋军进攻。凡对《五四指示》执行得不坚决，或布置太晚，或机械地分为几个阶段，或借口战争忙而忽视土地改革的地方，农民即站在观望地位。各地必须在今后几个月内，不论战争如何忙，坚决地领导农民群众解决土地问题，并在土地改革基础上布置明年的大规模的生产工作。”
随着解放战争的发展，需要进一步开展土地改革运动。截至1947年2月，各解放区约2/3的土地进行了改革，但尚有1/3的土地没有进行改革。由于某些干部缺乏经验以及存在着某些右倾思想，使土地改革不够普遍，即使已经土地改革的地方，也还有不彻底的缺点。
根据这一情况，毛泽东在为中共中央起草的党内指示《迎接中国革命的新高潮》中，总结了前段土地改革的成绩及存在的问题，要求在没有进行土地改革的地方要“继续努力，放手发动群众，实现耕者有其田”；在已进行土地改革的地方“必须认真检查，实行填平补齐，务使无地和少地的农民都能获得土地，而豪绅恶霸分子则必须受到惩罚。在实现耕者有其田的全部过程中，必须坚决联合中农，绝对不许侵犯中农利益(包括富裕中农在内)，如有侵犯中农利益的事，必须赔偿道歉。此外，对于一般的富农和中小地主，在土地改革中和土地改革后，应有适当的出于群众愿意的照顾之处，都照《五四指示》办理。总之，在农村土地改革运动中，必须团结赞成土地改革的百分之九十以上的群众，孤立反对改革的少数封建反动分子，以期迅速完成实现耕者有田的任务。”为此，1947年春夏，各解放区继续进行土地改革和土改复查工作，使土地改革运动得到了进一步的发展。
2克服土改中的“左”倾倾向
为了总结土地改革的经验，统一制定更适合革命形势需要的土地政策，中共中央工作委员会于1947年7-9月在河北省平山县西柏坡村，召开了全国土地会议，制定了《中国土地法大纲》。毛泽东在10天中修改审定了《中国土地法大纲》，为中共中央起草了公布这个大纲的决议，明确提出土地制度的改革是“完成中国革命的基本任务”。10月10日，中共中央正式公布了该大纲。
《中国土地法大纲》是一个彻底的、比较完善的土地改革的纲领，具有彻底反封建的革命意义，其主要内容是：一、废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。二、乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配。三、乡村农会接收地主的牲畜、农具、房屋、粮食及其他财产，并征收富农的上述财产的多余部分，分给缺乏这些财产的农民及其他贫民，并分给地主同样的一份。四、保护工商业者的财产及其合法的营业，不受侵犯。五、组织人民法庭以保障土地改革的实施。
《中国土地法大纲》公布后，得到了广大农民的热烈拥护，各解放区开展了轰轰烈烈的土地改革运动，在大纲颁布一年内，有一亿农民获得了土地，广大农民在政治上、经济上彻底翻了身，为人民革命战争提供了雄厚的人力、物力资源。
《土地法大纲》颁布后，毛泽东让任弼时收集、了解、研究各解放区执行《土地法大纲》的情况和土改中的具体政策问题，而他自己则先后对佳县城、谭家坪、南河塘村、白云山等地进行了为期两周的实地调查研究。在佳县，他接见了参加佳县县委召开的区委书记、区长联席会议的人员，并同县委负责人深入交谈，了解土地改革和其他方面的情况。通过亲身调查，加之任弼时关于各区土改情况的汇报，毛泽东敏锐地发现在顺利发展的形势下，党内“左”的倾向慢慢复苏。对于这个问题，毛泽东非常重视，认为若不坚决克服正在抬头的“左”倾倾向，共产党很可能会失去一部分群众，而把自己孤立起来，更不能顺利实现中国革命的基本任务。
尽管全国土地会议确定了普遍实行分配土地的政策，并批评了不敢发动群众和对地主斗争不坚决的右倾错误，但没有制定一个统一的阶级划分的标准，对土改不彻底和党内不纯的情况估计得过于严重，使已开始冒头的“左”倾错误未能得到批判、纠正和防止，致使在会议之后的土地改革和整党中一度发生“左”倾错误。主要表现为：(1)侵犯了一部分中农的利益，平分了他们的土地，并给他们加重了公粮负担，而且定错了他们的成分，把没有剥削或者只有轻微剥削的劳动人民错误地划到地主富农的圈子里去；(2)侵犯、打击工商业；(3)对富农和地主不加区别，扫地出门，甚至乱打乱杀。这些问题引起了毛泽东的极大重视。他从1947年底至1948年春努力纠正“左”的错误，将1993年他亲自起草的两个重要文件《怎样划分阶级》和《关于土地斗争中一些问题的决定》重新发给全党，总结出土地改革的总路线，指导土地改革运动沿着正确的方向顺利发展。
1947年12月中共中央政治局召开扩大会议，毛泽东在会议上对土地改革运动中的“左”倾错误进行了深刻的分析和批判，阐述了土地改革的方针。他指出，“我们的方针是依靠贫农，巩固联合中农，消灭地主阶级和旧式富农的封建的和半封建的剥削制度。地主富农应得的土地和财产，不能超过农民群众。但是，曾经在1931至1934年期间实行过的所谓‘地主不分田，富农分坏田’的过左的错误的政策，也不应重复”。
他明确了土地改革运动应遵循的两条基本原则，即：“第一，必须满足贫农和雇农的要求，这是土地改革的最基本的任务；第二，必须坚决地团结中农，不要损害中农的利益。”最后，毛泽东向全党同志阐述了土地改革的重大意义：“土地制度的彻底改革，是现阶段中国革命的一项基本任务。如果我们能够普遍地彻底地解决土地问题，我们就获得了足以战胜一切敌人的最基本的条件。”在此会议上，还专门对土地改革的政策进行了讨论。
会后，毛泽东根据讨论的结果，为中共中央起草了《关于目前党的政策中的几个重要问题》，对土地改革的政策进行了阐述，主要内容是：必须将贫雇农的利益和贫农团的带头作用，放在第一位，必须避免对中农采取任何冒险政策；必须避免对中小工商业者采取任何冒险政策；必须将新富农和旧富农加以区别；地主、富农在老解放区减租减息时期改变生活方式，地主转入劳动满五年以上，富农降为中农满三年以上者，如果表现良好，即可依其现在状况改变成分。其中仍保有大量多余财产(不是少数多余财产)者，则应依照农民要求拿出其多余部分；土地改革的中心是平分封建阶级的土地及其粮食、牲畜、农具等财产(富农只拿出其多余部分)，不应过分强调斗地主，尤其不应在斗地主上耗费很长时间，妨碍主要工作；对待地主和对待富农必须依照《土地法大纲》加以区别；极少数真正罪大恶极分子经人民法庭认真审讯判决，并经一定政府机关批准可以执行枪决，但要坚持少杀，严禁乱杀。
在领导土地改革运动中，毛泽东极为强调联合中农，甚至从封建地主阶级中分裂出来的开明绅士，他也注意团结，从而扩大了革命统一战线，沉重打击了封建阶级中最顽固的敌人。他指出，“各地在平分土地时，仍须注意中农的意见，如果中农不同意，则应向中农让步。在没收分配封建阶级的土地财产时应当注意某些中农的需要。在划分阶级成分时，必须注意不要把本来是中农成分的人，错误地划到富农圈子里去。在农会委员会中，在政府中，必须吸收中农积极分子参加工作。在土地税和支援战争的负担上，必须采取公平合理的原则。这些，就是我党在执行巩固地联合中农这一战略任务时所必须采取的具体政策了。开明绅士是地主和富农阶级中带有民主色彩的个别人，团结他们可以争取全国的知识分子和民族资产阶级，孤立中国革命的主要敌人蒋介石，因此“在土地改革时期，如果有少数开明绅士表示赞成我们的土地改革，对于全国土地改革的工作也是有益的”，我们对他们的要求是“赞成反美、反蒋，赞成民主(不反共)，赞成土地改革。只要他们能够这样做，我们就应该毫无例外地去团结他们，并在团结中教育他们。”
3概括土地改革总路线
毛泽东的上述指示和报告，有效地克服了土改运动中“左”的倾向，使党的政策逐渐走向正轨。人民解放军在毛泽东等党中央领导指挥下战争取得节节胜利，新解放区越来越多。在这些地区进行土地改革，不能用在老解放区和半老解放区所采用的办法，必须因地而异因此在此情况下，毛泽东制定了在不同地区实施土地法应采取不同策略的政策。
一、日本投降以前的老解放区。这种地区大体上早已分配土地，只须调整一部分土地，不是照《土地法》再来分配一次土地，也不是人为地、勉强地组织贫农团去领导农会，而是在农会中组织贫农小组，并不应排斥中农。这种地区的中农已占乡村人口的大多数，农村的领导工作必须吸收中农的积极分子参加。
二、在半老解放区(即1945年9月至1947年8月所解放的地区)应依据《土地法》，普遍地彻底地分配土地，并且应当准备一次分不好再分第二次，还要复查一、二次。由于贫农占大多数，积极要求土地，而中农占少数，并且持观望态度，因此，必须组织贫农团，必须确定贫农团在农会中、在农村政权中的领导地位。
三、在反攻后新解放地区，由于群众尚未发动，我们一切尚无基础，因此，不应当企图一下实行《土地法》，而应当分两个阶段实行《土地法》。第一阶段，中立富农，专门打击地主。在这个阶段中，又要分为宣传，做初步组织工作，分大地主浮财，分大、中地主土地和照顾小地主等项步骤，然后进到分配地主阶级的土地。在这个阶段中，应当组织贫农团，作为领导骨干，还可以组织贫农为主体的农会。第二阶段，将富农出租和多余的土地及其一部分财产进行分配，并对前一阶段中分配地主土地尚不彻底的部分进行分配。第一阶段，大约须有两年时间；第二阶段，须有一年时间。太急了，必办不好。老区和半老区的土地和整党，也须有三年时间，太急了，也办不好。
在土地改革运动中，各种反动派对其进行了或明或暗的抵抗和破坏，在新解放区尤为严重。在新解放区，群众觉悟较低，加上敌人残余尚未肃清，因此，新解放区的土地改革工作遇到了很大的困难。为此，毛泽东又为中共中央起草了党内指示《新解放区土地改革要点》，规定了具体的政策：(1)不要性急，应依环境、群众觉悟程度和领导干部强弱决定改革工作进度。不要企图在几个月内完成土地改革，而应准备在两三年内完成全区的土地改革。这点在老区和半老区亦是如此。(2)新区土地改革应分两个阶段。第一阶段，打击地主，中立富农。第二阶段，平分土地，包括富农出租和多余的土地在内。总的打击面，一般不超过户数8%，人口10%。在区别待遇和总的打击面上，半老区亦是如此。老区一般只是填平补齐工作，不发生此项问题。(3)先组织贫农团，几个月后，再组织农民协会，并严禁地主富农分子混入。贫农团积极分子应作为农民协会的领导骨干，但要注意吸收中农积极分子参加。同时在土地改革中，吸收中农参加，照顾中农利益。(4)不要全面动手，而应选择强的干部在若干地方先做，取得经验，逐步推广，波浪式地向前发展。这在老区、半老区都应如此。(5)分为巩固区和游击区。在巩固区逐步进行土地改革。在游击区只作宣传和隐蔽的组织工作，分发若干浮财。不要公开成立群众团体，不要进行土地改革，以防敌人摧残群众。(6)反动的地主武装组织和特务组织，必须消灭，不能利用。(7)反动分子必须镇压，但是必须严禁乱杀，杀人愈少愈好。此点老区半老区都适用。(8)应当利用地主富农家庭出身但是赞成土地改革的知识分子和半知识分子，参加建立根据地的工作。但要加紧对于他们的教育，防止他们把持权力，妨碍土地改革。一般不宜要他们在本区本乡办事。着重任用农民家庭出身的知识分子和半知识分子。(9)严格注意保护工商业。从长期观点筹划经济和财政，军队和区乡政府都要防止浪费。