在政策方面。首先是在1982年12月，中共中央、国务院制定了51号文件《关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》。《通知》提出，“在经济发达地区将省辖中等城市同周围的地委、行署与市委、市政府合并，由市管县，管企业。”1983年2月18日，中共中央以中发[1983]6号发出《中共中央、国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求积极实行市领导县体制，并指出：“在60年代，辽宁等省在经济发达地区，实行了市领导县的体制，中间虽几经反复，但实践证明，这样做好处很多，是符合社会主义建设客观规律的成功经验。”“在进行地、市机构改革时，指导思想上必须明确，以经济发达的城市为中心，以扩大农村为基础，逐步实行市领导县的体制。”1986年4月，国务院以国发[1986]46号批转了民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，规定“市区非农业人口25万以上、年国民生产总值10亿元以上的中等城市（即设区的市），已成为该地区政治、经济和科学、文化中心，并对周围各县有较强的辐射力和吸引力，可实行市领导县的体制。”
1999年1月，中共中央在中发[1999]2号《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》中指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。”根据这一精神，民政部又主要对中西部18个省区发出了关于调整地区建制的通知，并适当降低了地改市的标准，从而促进市领导县（市）向更大规模发展。
三、市领导县体制目前面临的问题
可以说，市领导县体制是计划经济的产物。在计划经济时期和改革开放的前一段时期，一些经济发达地区实行市领导县体制，对当时统一组织城乡的生产和流通，促进城乡一体化发展，对地区经济和相关事业的进步，起到了一定的积极作用。这是需要加以肯定的。但是，由于在执行中央文件的过程中出现偏差，攀升过快，这种作用的发挥是十分有限的。特别是随着改革开放的深化和市场经济的发展，按照形成全国统一市场和完善社会主义市场经济体制的要求，市领导县体制不仅难以实现它预期的目的，而且其弊端已经越来越显露出来。
第一，“小马拉大车”拉不动。从1999年的情况看，全国224个市领导1252个县（市），其中有的市要拉动10多个县（市）。这种情况在中西部地区也十分常见。如四川的西昌市领导16个县，西藏的日喀则市领导17个县。实践证明，这是拉不动的。从东南沿海地区看，一些市的经济实力已不如县（市）强。如果要他们去带动本来已不需要带动的经济实力较强的县（市）的进一步发展，他们实际上也感到无能为力。目前，一般在中西部地区大多是市领导县，而在东南沿海地区则是市领导县级市的较为普遍。不管是市领导县还是市领导县级市，都存在一个“小马拉大车”的问题。因此，如果强行搞市领导县（市），对县（市）不仅无法拉动，有的还对县（市）的发展起到一定的阻碍作用。
第二，出现“过急”、“过热’’现象。过去的法律和政策规定是，由直辖市、较大市和发达市领导县。如果严格按照这一规定办事，也许不会出现多大问题。但是，近10多年来，各地在具体操作过程中，对已有的法律和政策实行了超越式执行，使市领导县体制的“口子”越来越大，以致出现“过急”、“过热”和“一哄而起”的现象。其主要表现是，全国各地进行攀比，不少较落后地区和落后县也纷纷改为市和县级市，并实行市领导县（市）的体制，使市领导县体制的作用难以有效地发挥出来。如果在不具备条件的情况下，盲目在一些农村地区和落后地区建立城市，过早对这些地区实行农村向城市的“穷过渡”，一味地推行市领导县体制，搞华而不实的“形象工程”，既没有必要，也不符合中国国情。对此，政府有关部门内部和一些专家学者对这一体制也有反对意见。
第三，市县财政矛盾加剧。一些市由于管辖的县过多，自己又没有足够的经济实力，在现有市县“分灶吃饭”的财政体制下，市的主要精力是考虑市区建设，对县的帮助不大，有时省里下达给县的计划额度等，市也留作自用。据2000年下半年在中央党校学习的县委书记班普遍反映，市领导县体制已失去它应有的作用，成为县域经济发展的阻力。他们说，市不仅不能带动县、帮助县，反而出现十分明显的“市吃县”、“市卡县”、“市挤县”等现象，使市县矛盾日益突出，并且县（市）发展的自主权也越来越小。
因此，他们认为市这一级管理层是多余的，应该取消。同样，一些带落后县的市也不高兴。因为所带县越落后，落后县越多，市的财政转移支付越大，包袱越大，因此而不愿带。
第四，机构编制臃肿。地改市和一些县级市升为地级市后，地级单位从1982年的319个（其中地级市112个）增加到1999年的359个（其中地级市248个），市区从527个增加到749个。由于市是一级实体性政府，不论是机构还是领导班子和干部人数都大大超过原地区的数量。按照规定，市有市委常委、市政府、市人大、市政协等与省（区）相对应的各种班子，而地区就不设地委常委等；政府部门市是30～40个，而地（州）是25个左右；人员编制一般市是1000～2000人，地区是800人左右。最小的市的人员编制比最大的地区的人员编制还要多。机构编制臃肿，还增加了巨大的财政开支和造成不必要的浪费。据海南省的同志反映，减少1个编制，每年最少可节约行政办公开支2000多元。
第五，管理层次多，行政效率低。我国目前实行的是中央、省（自治区、直辖市）、市、县、乡五级制，管理层次明显偏多。实践证明，多一级政府，就多一层文件，多一层会议。比如，县长除了参加县人代会和省人代会外，还要参加市人代会。多一级政府，对贯彻上级的方针政策就多一个环节，多打一层折扣，多花一些时间，多耗一些精力。多一级政府，就多一层行政审批，多一些重复建设。如果滥用权力，审批过多，还很容易造成权钱交易，滋生腐败。因此，在市场经济条件下，取消这一体制十分必要。
第六，增加企业和农民负担。普遍实行市领导县体制，大规模地实行地改市和县改市，按城市的要求来发展农村，这不仅不符合农村经济发展规律，而且更严重的问题是，管理层次多了，机构编制多了，各种合理和不合理的检查、评比、收费、赞助、摊派等活动也就多了，从而使企业和农民的负担不断加重。
第七，造成新的条块分割。市领导县体制的一个重要目的是要解决条块分割和城乡分割的矛盾。但是，10多年来的实践表明，由于体制因素，要素和资源的配置、流动和重组严格受行政区划的控制这一矛盾不仅没有解决，反而进一步加剧。中间管理层次增加，并且采用传统的计划经济的办法来做市场经济的事情，其结果只能是给经济的迅速发展带来不良影响。比如一些很有实力的大城市本来可以辐射到市辖以外的市县，一些市县本来可以到别的地区去寻找市场，但是，现有体制采取地方保护的做法，使地区间的经济合作、商品流通、劳动力流动和资源配置难以实现，从而使市场经济的作用和功能的发挥受到严格限制。因此，增设地级市管理层和普遍推行市领导县体制，这对建立良好的市场秩序，形成统一、开放和有序竞争的市场体系极为不利。
另外，市领导县级市没有法律和政策依据。1999年中央2号文件规定：撤地建市后，“原地区的辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。”但是，在实际操作过程中，除北京、上海、天津、重庆和海南5个省、直辖市外，其他省、直辖市、自治区的县（市）都基本不由省级直辖，而是由地级市直辖；对全国目前的111个县级市，说是由“地级市代管”，但实际和其他县一样，所执行的是同一个体制，即市领导县级市体制。这是与中央的近期政策不相符的。同样，《宪法》规定：“直辖市和较大的市分为区、县”。可以说，直辖市和较大市领导县具有一定法律依据。但是，一般地级市领导县和县级市没有任何法律依据。
四、市领导县体制改革的初步建议
鉴于以上情况，考虑经济发展的实际需要，停止实行和取消市领导县体制是十分必要的。一是在市场经济条件下，不宜继续沿用市领导县体制。市领导县体制是与计划经济相适应的。而目前，我国的市场经济体制初步建立，各地的发展水平显著提高，经济实力大为增强，城乡一体化进程不断加快，市领导县体制的作用已难以显示出来。二是从国际经验看，可以考虑取消这一中间领导层。从20世纪以来，国际上行政区划层次总的趋势是不断减少，目前世界各国的行政层次（不包括中央政府）以二、三级居多。美国是州、市（县）、镇二、三级并存制；印度是邦、县、区三级制；日本是都道府县、市町村二级制；罗马尼亚是县、乡二级制；波兰是省、乡二级制；匈牙利是州、乡二级制。这些经验值得借鉴。三是为了促进全国经济的协调发展，形成统一、开放、有序竞争的市场体系，必须改革市领导县体制。由于市领导县体制及其以上问题的存在，已越来越成为城乡经济和县域经济进一步发展的障碍，越来越成为在全国建立良好市场秩序的阻力。因此，不管是从实际需要出发，还是从一些发达国家的经验看，都可考虑改革这一体制。具体做法主要有：
第一，调整和修改有关法律法规和政策措施。我国最初决定实行市领导县体制，主要是为了适应当时“大跃进”和“人民公社化”的需要，直到1985年制定的相关法律和政策，也或多或少受到这一思想的影响。因此，应该在深刻总结经验教训的基础上，按照社会主义市场经济的本质要求，以取消这一体制为原则，对过去出台的有关法规和政策进行认真清理，只要与现实条件不相符的，该废除的要废除，该调整的要调整，该修改的要修改。
第二，分步实施，区别对待，逐步过渡。首先主要调整和缩小市对县（市）的经济和人事管理权限，有的上交给省里，有的下放到县里；县级市经济实力较强，归地级市管又缺乏《宪法》依据，因此，县级市可脱离地级市代管先由省直接管辖；地级市的任务是管好市区，原辖邻近县可改为区属市管理；条件成熟的县，可逐步脱离市的领导，对不符合市领导县体制要求的，可先退回到地管县体制；原为地市并存的可搞地市合并，但不领导县（市）；不管县（市）的市（地区），有的可与县（市）合并，统由省管；特别是一些小省（自治区）（如宁夏等）和条件好的省（如沿海地区）可先取消省县之间的管理层；一些面积过大的省（自治区）如新疆、西藏等，可继续保留市（州、盟）管县（自治县）的体制。
第三，加快行政管理体制改革，转变各级政府职能。从中央到地方各级政府，都要进行相应的职能事权划分，特别是省级政府要下放权力，省管县的职能要转变，要简化，要“抓大放小”，管的事务要少而精。这是取消市领导县由省直接管县体制的基本前提。我国海南省是目前唯一实行这一体制的省，从多年来的实践看，运行顺利正常。只要界定好各级政府的职能，科学划分相应事权，省直接管县是可以管住管好的，行政运转效率是可以大大提高的。美国51个省级政区（50个州、1个特区）之所以能直接管3000多个县和18000多个市，日本47个省级政区（都、道、府、县）之所以能直接管4000多个市、町、村，主要是因为他们省级政府的职能简化，权力下放，不该管的坚决不管。也许是这种行政区划体制，帮助了美国成为世界经济强国。美国的土地面积与我国差不多，印度也是人口大国，为什么他们就能实行二、三级制的行政区划？我们应该在坚持自己特色的基础上，从国外经验中得到启示，引起思考。
第四，适当划小省级政区。为了国家的长治久安，集中中央政府的统一领导，加强省对县的直接有效管理，借鉴国外（如美国、日本等）的经验，可考虑对一些面积和人口大省（自治区）如内蒙古、西藏、新疆、河南、四川等，有必要分别划为两个省（自治区）。这样，全国省（自治区、直辖市）可调整保持在50个左右。同时，省辖县（市）也可作适当调整。
党的十二届三中全会制定的《中共中央关于经济体制改革的决定》，指出了企业改革的基本目标，即要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏、自我改造和自我发展的商品生产者和经营者，成为具有一定权利和义务的法人。这一目标到底意味着什么？这是需要认真研究和深入探讨的。
在80年代的改革中，我国摆脱了“左”的束缚，大胆地引入了商品经济，并取得了巨大成就，这是值得肯定的。但是，在我们看来，过去僵化模式的弊端还未根本克服，长期以来国家与企业之间以及企业本身所存在的问题还未根本解决。特别是近两年来，“深化企业改革”基本上成了“君子动口不动手”的口头禅，实际上已经是变得无从深化，很难看到有突破性的内容。究其原因，主要有三条：一是人们的商品经济观念还未牢固树立，对发展商品经济有些犹豫不决；二是人们对企业改革的目标还仅仅停留在抽象的理解上，缺乏深入具体的研究和探索；三是我们放弃了或回避了一些基础性的改革，使改革未能理出头绪，而难免总是在旧体制的框框中绕圈子。
因此，为了建立有计划商品经济新体制，为了达到企业改革的基本目标，笔者认为，中国90年代的企业改革，必须首先解决一些基础性并且是关键性的问题，必须首先实现以下一些根本步骤。
一、政企分开