书城政治中国历史上的腐败与反腐败
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第87章 宋朝财政管理制度下的防腐机制(3)

一、体制性弊端和地方财政危机的不断加深

宋朝立国之初,力图改变自唐末五代以来藩镇割据的局面,在财政方面实行严格的中央集权,地方州县并无提高税额、增立案名之权。有关赋税的各个方面,宋廷都制订有详尽条法,约束州县,不得擅权。其主要措施有二:一是建立对地方财政的人事控制系统;二是确立财赋上供制度。中央计司核定州军必要的开支数额,由地方截留经费,其余财物均收归中央,称作上供。各地上供岁额,在宋真宗初年基本形成定制。

上供中央的财赋收入又分为朝廷公财与皇室私财。宋初平定荆湖、西蜀之后,太祖决定贮存一部分财赋,没有皇帝允准,不得随意支用。史载:“国初,贡赋悉入左藏库。及取荆湖、下西蜀,储积充羡。上顾左右曰:‘军旅之事,当预为之备,不可临事厚敛于民。’乃于讲武殿后别为内库,以贮金帛,号曰封桩库,凡岁终用度赢余之数皆入焉。”《太平治迹统类》卷二十九。太宗即位后,将封桩库、左藏北库改建为内藏库。

太宗谈及设置内藏库的目的是:“盖虑司计之臣不能节约,异时用度有阙,复赋率于民。朕不以此自供嗜好也。”《宋史》卷一百七十九《食货志下一》。表明了皇帝加强对财政直接控制的意图。如章如愚所言:“宋朝置内藏、奉宸等库,其实欲蓄积以待非常之用。军兴赏赉则用之,水旱灾伤振济则用之,三司财用乏则出以助之,诸路财用乏则出以助之。”《山堂群书考索》续集卷四十五《财用门·宋朝财用》。

与前代相比,宋朝内藏之财施于国用的比重大大增加,成为皇帝控制国家财政的重要手段。内藏库建立后,各地输送京师的财赋分成两部分:一部分由三司掌管,一部分由皇帝亲掌。这虽然有助于加强皇权,却给三司理财带来了不小的困难,使三司财计常常处于人为的困窘之中。

为了满足愈益增加的支费需求,宋朝政府不得不越来越重视增加收入。为了敛财,宋朝政府把以前各个朝代增加收入的办法都加以改造利用,并且还创造了一些新的聚财敛财之法,真可谓“用尽前朝敛财之术”而又花样翻新。南宋时,蔡勘曾言:“(本朝)赋敛烦重,可谓数倍于古矣。”[宋]蔡戡《定斋集》卷五《论州县科扰之弊札子》,台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。

平定诸割据势力后,宋朝也曾设想轻徭薄赋,缓和一下阶级矛盾和社会矛盾。然而仅在除去一些五代时期最苛刻的税目、税额之后,财政上的紧张状况已不允许再作进一步的蠲免。这样,宋朝政府在赋税征收上不但沿用了中晚唐、五代以来的两税法,而且将两税正额以外加征的各种杂税也大量保留下来。如南宋朱熹所云:“国家承五季之弊,祖宗创业之初日不暇给,未及大为经制,考其所以取于民者,比之前代已为过厚重。”《朱文公文集》卷十二《己酉拟上封事》。

除去两税及其各种附加负担外,宋朝还承袭了唐、五代的禁榷制度并加以发展。禁榷项目扩大到盐、酒、茶、矾、香等多种,禁榷条法之严密也超过前代。神宗时,曾巩曾说:“(宋初)以来,兵薄既众,他费稍稍亦滋,锢利之法始急。于是言矾课则刘熙古,深茶禁则樊若水,峻酒榷则程能,变盐令则杨允恭,各骋其意,从而助之者浸广。自此山海之入、征榷之算,古禁之尚疏者皆密焉。”[宋]曾巩《元丰类稿》卷四十九《管榷》,商务印书馆“四部丛刊初编”本。

因为急于求利,造成许多弊病。太宗时,田锡曾上疏论列此事:“管榷货财,网利太密。……酒曲之利,但要增盈,商税之利,但求出剩。……然国家军兵数广,支用处多,课利不得不如此征收,管榷不得不如此比较。穷尽取财之路,莫甚于兹。”[宋]田锡《咸平集》卷一《上太宗条奏事宜》,台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。随着养兵、冗官等项开支越来越大,禁榷非但没法放宽,反而更加苛刻。

北宋前期禁榷收入不断增加,造成财政收入构成发生深刻变化,即禁榷收入连同商税的总额逐渐赶上并超过田赋、户赋、丁赋等传统收入的总数。

在两税、杂敛、禁榷课利和商税之外,宋朝统治者为了增加收入,还通过控制采矿(坑冶)铸钱、卖官鬻爵、出卖度牒、出租官有房屋等方式聚敛财富。由于财政支出日益浩大,各级官府唯利是图、与民争利的倾向越来越严重。如欧阳修所概括的:“昔之画财利者易为工,今之言财利者难为术。昔者之民赋税而已,故其不足,则铸山、煮海、榷酒与茶、征关市而算舟车,尚有可为之法,以苟一时之用。自汉魏迄今,其法日增,其取益细,今取民之法尽矣。昔者赋外之征以备有事之用,今尽取民之法悉以冗费而靡之矣。”《欧阳修全集》卷四十五《通进司上书》。

宋初以来,朝廷为了改善财政状况的困窘,主要靠增加禁榷收入。但禁榷收入的增加,也不是没有限度的。而且光靠增加禁榷收入也会产生很多弊病,尤其是驱使官府唯利是图、与民争利,对吏治有十分不利的影响。由于主持禁榷的并非都是能员干吏,有时也会出现禁榷虽严,获利反少,甚至亏没官本的情况。同时,官府禁榷苛刻,也造成商业的萎缩和商税的减少。

到北宋中期,受宋夏战争的影响,中央增加了对地方的征调,地方税制的种种弊端开始成为政治家们所关心的议题。这是宋代地方税制走向混乱的开始。

宋神宗熙丰变法时期,推行“富国强兵”国策,创立新税,侵损地方,积聚起巨额封桩财赋,而州县财政亏空却日渐严重。

封桩制度将朝廷储存在地方的封桩钱物划归常平司掌管,不隶转运司。《玉海》记载:“神宗始分天下之财以为二司:转运司独用民常赋与州县酒税之课;其余财利悉收于常平司掌其发敛,储之以待非常之用。罢三司为户部,转运之财则左曹隶焉,常平之财则右曹隶焉。”《玉海》卷一百八十六《宋朝三司使》。常平司虽有朝廷封桩财赋的管理权,却没有自行支用的权力。除了青苗散敛之外,其余封桩财赋的使用一律要申报朝廷,由皇帝和宰臣共同裁决。同时,常平司又无发放地方经费的责任,所以,封桩制度的实行严重削弱了地方特别是转运司的理财能力,减少了财政收入中归地方自行支配的比例,使地方财计的困难大为增加。

地方财政困难势必导致苛捐杂敛的增加。陈次升说:“熙宁以前,上供钱物无额外之求,州县无非法之敛。自后献利之臣不原此意,唯务刻削以为己功。若减一事一件,则据其所减色额责令转运封桩上供,别有增置,合用之物又合自办。上供名件岁益加多,有司财用日惟不足。既无家资之可助,又无邻粟之可贷,必至多方以取于民。非法之征,其来乃自乎是。”《谠论集》卷一《上哲宗论理财》。元丰年间,吕大忠亦云:“古者理财,视天下犹一家。朝廷者家,外计者兄弟,居虽异而财无不同。今有司惟知出纳之名,有余不足,未尝以实告上。故有余则取,不足莫之与,甚大患也。”《宋史》卷三百四十《吕大防传》。在此情况下,地方官吏一方面想方设法巧立名目,从百姓处搜刮。另一方面则以虚假数字欺瞒朝廷,致使财政秩序大受损害。

北宋末年,君臣恬嬉娱国。为满足其私欲,竭力盘剥地方。蔡京执政期间,在财赋分配上弱外以实内的倾向更为明显和极端化,地方财政处于更加困难的境地。据南宋学者陈傅良讲:“崇宁重修上供格,颁之天下,率增至十数倍。”《宋史》卷四百三十四《陈傅良传》。

在“以天下奉一人”的贪婪心态下,徽宗时期归皇帝直接支配的财赋(御前钱物)恶性膨胀。史称:“比年以来,有御前钱物、朝廷钱物、户部钱物,其措置裒敛取索各不相知,天下常赋多为禁中私财。”《文献通考》卷二十四《国用二》。

地方财政困窘导致更加严重的横征暴敛。转运司及州县计无所出,只好苛征杂敛,以求维持财计。此时期转运司及州县苛取于民的手段中较突出的是非理支移、辗转折变及和买预买不按时按数支发价钱等。

非理支移、征收脚费以京西路最为突出。史载:“脚费,斗为钱五十六,比元丰既当正税之数,而反复纽折,数倍于昔。民至鬻牛易产犹不能继,转运司乃用是以取办理之誉,言者极论其害。”《宋史》卷一百七十四《食货志上二》。辗转折变现象更有普遍性。宣和中,有人论西蜀折变之弊:“西蜀初税钱三百折绢一匹,草十围计钱二十。今本路绢不用本色,匹折草百五十围,围估钱百五十,税钱三百输至二十三千。东蜀如之……民破产者众。”《宋史》卷一百七十四《食货志上二》。

至南宋,地方财政的混乱和危机走向极端。中央向地方转嫁财政负担的举措更加繁杂,最重要的有三项:一是各类杂征项目,如经总制钱、月桩钱等,以分割原本留用于地方的财赋。二是添差制度,把冗官兵将等人员直接分配到州军,由州军来负担他们的薪俸开支。三是中央指派地方完成的科配、造作等任务,由地方或部分或全部负担其成本。郑兴裔曾经说:“自军兴以来,计司常患不给,凡郡邑皆以定额窠名予之,加赋增员,悉所不问,由是州县始困。”《郑忠肃奏议遗集》卷上《请宽民力硫》。可见州军财政之困窘,与地方税制之混乱,确已到了无以复加的地步。在州军财政普遍存在赤字的情形下,由州军核定岁计的县级财政,其窘态更甚于州军,时人至有“为令丞者,日坐汤火涂炭,而每不聊生”(《宋会要辑稿》刑法二之四○)的说法。

宋孝宗淳熙七年(1180年),朱熹应诏上书道:“夫有田则有租,为日久矣。而今日民间特以税重为苦者,正缘二税之入,朝廷尽取以供军,州县无复赢余也。……州县既无赢余以给官吏、养军兵,而朝廷发下离军、归正等人又无纪极,支费日增,无所取办,则不免创于二税之外,别作名色,巧取于民。”《朱文公文集》卷十一《庚子应诏封事》。朱熹所说的“别作名色,巧取于民”,实指法外科敛。换言之,南宋地方官府通常只能是依靠非制度化的财政行为来增加岁入。

二、地方财政危机对吏治的影响

宋朝的地方财政危机,直接造成了地方吏治的腐败,为贪官污吏的营私舞弊提供了极大的便利。表现为下列方面:1.人民负担空前加剧;2.地方财务管理制度名存实亡;3.官吏营私舞弊;4.在司法领域造成地方政府的司法经费短缺,在相当程度上抵消了宋代审判制度抑制职务犯罪的功效。

宋朝政府将财政负担加于各路,各路则又将其转加到州军,州军则加于县,而以州县最为困窘,导致人民的赋税负担空前沉重。朱熹曾论及此弊:“中外承风,竞为苛急,监司明谕州郡,郡守明谕属邑,不必留心民事,惟务催督财赋,此民力所以重困之本。”《朱文公文集》卷十一《戊申封事》。

盘剥百姓、取之无度的突出表现,就是正赋以外各种名目的额外征敛泛滥成灾。旧赋之外有经总制钱、月桩钱等新科赋税,赋税之外又有科籴、科买,征敛之时又加征斛面、加耗、头子等,同时辗转折变,百姓苦不堪言。宋孝宗时,程迥曾说:“令与吏服食者,皆此邦之民膏血也。曾不是思,而横敛虐民,鬼神其无知乎!”《宋史》卷四百三十七《程迥传》。

宋朝州县岁入既然多出自法外,朝廷、漕司无从稽核,管理地方财务账籍的各种制度,也越来越无法落实。北宋末年讲议司论州县收支官物,已称“账内官物与簿历不同,簿历内又与仓库见在不同。至有账尾见在钱物一二十万,而历与库内全无见在。攒造驱磨申奏徒为无用之空文”(《宋会要辑稿》食货二一之一一)。这种状况到了南宋时期更为严重。朝廷数次试图整顿地方财务,终不得要领,“凡州郡之出纳则不与知焉”(《宋史全文》卷三十三,嘉熙二年闰四月丁卯)。

州县不将所有财赋收入载入赤历,而“别置私历”(《宋会要辑稿》食货二一之一一),“于上供、留州之钱,肆其转移,无有限制”(《诚斋集》卷一百二十五《朝议大夫直徽猷阁江东运判徐公墓志铭》),将大量财赋拨入公使库,供长官肆意挥霍。州县官吏又利用种种便利贪污官钱,中饱私囊。甚至以节约开支的名义,克扣下级僚属俸禄、军兵廪饷和其他必要的军民政务开支。

在宋朝,特别是南宋时期,官员和吏人滥用司法权以敛财的问题极为突出,如违法缉捕、违法监禁和司法诉讼过程中的受财枉法等等,也对人民的财产权益和人身权利造成了极大的侵害。