书城政治中国历史上的腐败与反腐败
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第82章 宋朝养廉防贪和高薪养廉的理论与实践(1)

宋朝官员俸禄之优厚,在中国古代历史上可谓空前绝后。后人常常将这一制度特点与宋朝重文抑武、优遇士大夫的政策联系起来,视为宋朝统治者的一项德政,并给予高度的评价。如清朝史学家赵翼所说的:“其待士大夫可谓厚矣。惟其给赐优裕,故入仕者不复以身家为虑,各自勉其治行,观于真、仁、英诸朝,名臣辈出,吏治循良,及有事之秋,犹多慷慨报国,绍兴之支撑半壁,德祐之毕命疆场,历代以来,捐躯徇国者,惟宋末独多,虽无救于败亡,要不可谓非养士之报也。”《廿二史札记》卷二十五《宋制禄之厚》。

如果从反腐倡廉、澄清吏治的角度考虑,更能体会宋朝统治者推行厚禄制度的深刻用心。宋太祖曾说:“吏不廉则政治削,禄不充则饥寒迫,所以渔夺小利,蠹耗下民,由兹而作矣。”《宋大诏令集》卷一百七十八《幕职官置俸户诏》。从赵宋王朝的缔造者开始,就有意识地从吏治和廉政的角度来设计和安排宋朝官吏的俸禄制度。他的后继者们踵事增华,逐步完善。其总体思路,则是王安石所说的“饶之以财,约之以礼,裁之以法”(《临川先生文集》卷三十九《上仁宗皇帝言事书》)。即由朝廷统筹安排官吏们的待遇问题,为其提供较为优厚的生活保障。然后再以儒家道德伦理陶冶其精神、变化其气质,并以严刑峻法严惩其贪腐行为。所谓“顽而不化者有训,教而不遵者有法”。

从宋朝俸禄制度的理论和实践来看,宋朝可以说是中国历史上第一个全方位考虑养廉防贪、高薪养廉的朝代。其理论探索和实践中的经验教训、利弊得失,很值得我们今人思考和总结。

第一节宋朝官员的待遇问题

优遇士大夫是宋朝的基本国策。自北宋初年起,官员俸禄即呈不断上升之势。宋太祖曾言:“吏员猥多,难以求其治;俸禄鲜薄,未可责以廉。与其冗员而重费,不若省官而益俸。”《长编》卷十一,开宝三年七月壬子。他首先从提高地方官的收入着手,将增俸养廉与精简机构结合起来,开始进行俸禄制度的改革。

一、宋朝的俸禄制度

宋朝建立时,俸禄标准仍仿后唐之制,仅为唐朝贞元年间的一半,而且以“一分实钱,二分折支”的方式支付,折支的实物货不抵直,使官员俸禄又从而减少。乾德四年(966年),太祖下诏,令四川官员月俸全给实钱,同时将主簿、县尉、司户、司法等基层官员的月俸由六千增为七千。开宝三年(970年),令四川州县官于常俸之外增给铁钱五千。同年七月,又“诏蜀州县官以户口差第省员加禄,寻诏诸路亦如之”。《宋史》卷一百七十一《职官志十一》,卷二《太祖纪二》。在其他新收复的地区也实行了以现钱支付地方官俸禄的制度,以示优遇。此外,太祖时期也实行过为州县官配置“俸户”的做法。太宗即位后,废除了俸户之制,重点提高了幕职州县官的待遇,同时对部分在京官员的俸禄也作了调整。

总的来说,太祖、太宗两朝对俸禄制度的调整幅度不大,主要是提高了幕职州县官的俸禄,责其廉隅,劝其勤政。如南宋杜范所言:“祖宗待士大夫甚厚,而绳赃吏甚严。”《清献集》卷十三《相位条具十二事》。增俸养廉的政策,已初露端倪。

真、仁两朝,随着政权的逐步巩固和国家经济实力的不断增强,政府有条件为更多的官员改善待遇,增俸的范围开始扩大,幅度也大为提高。

真宗大中祥符五年(1012年)十一月,朝廷颁布《定百官俸诏》,为京朝官、武臣增加月俸额,自二十贯至一贯不等,形成了文武官月俸自三师三公一百二十贯至侍禁四贯,共二十二等的新俸制。《宋大诏令集》卷一百七十八《定百官俸诏》。宋仁宗嘉祐二年(1057年),又把宋初以来增俸改制的条令固定下来,由三司使张方平等人编成《嘉祐禄令》,确立了自节度使月俸四百贯、宰相月俸三百贯,至郢、唐、复州内品零点三贯,共四十一等的新禄制。《宋会要辑稿》职官五七之一至四。《嘉祐禄令》的颁行,完成了由唐以前按官品定俸向按本官定俸的转变,确立了以现钱为核心,辅以禄粟等实物及职田的新型支付方式。此后直到元丰改制,基本沿用这项法令。

元丰官制改革后,原由本官决定的基本俸料改为以新的寄禄官决定等差,原先由差遣决定的各种添给与官复其职的职事官接轨。元丰四年(1081年)十月,为了协调寄禄官与职事官品秩不等的矛盾,朝廷诏令在除授差遣时参照寄禄官阶实行行、守、试的灵活制度,以扩大职事官的挑选范围。同年十一月,又“定职事官职钱”,为在京供职的职事官增创职钱。

徽宗时期,官员的各种补贴大为增加,俸禄总额成倍增长。元丰改制时,在京职事官的各种添支供给已合并为职事官职钱。但蔡京秉政后,在寄禄官俸钱、职事官职钱之外,又增加供给、食料等钱。实际上,是宰执大臣凭借手中权力为自己谋取私利的恶政。此后上行下效,高级官员和馆阁清选的俸禄水平都有了大幅度的提高。

两宋之际,战争频仍,财力困窘,宋朝不得不减少官员俸禄。绍兴六年(1136年)九月,宰相张浚等参照北宋诸禄令及以后续降诏旨编修成《重修禄秩新书》。八年十月,右相秦桧等又“续上重修禄秩一卷,禄令二卷,禄格十五卷;在京禄秩一卷,禄令一卷,禄格十二卷”和申明看详八百一十卷。诏令以《绍兴重修禄秩敕令格》为名,自九年正月一日起施行。分见《玉海》卷一百三十五《绍兴重修禄秩新书》;《宋会要辑稿》职官五七之七二。至此,南宋的俸禄制度正式确立。绍兴禄令仍以寄禄官决定官员本俸,本俸、职钱之外,“内外官有添支料钱,职事官有职食、厨食钱,职纂修者有折食钱,在京厘务官有添支钱、添支米,选人、使臣职田不及者有茶汤钱。其余禄粟、傔人,悉还畴昔”《文献通考》卷六十五《职官志十九》。。绍兴禄令的本俸标准与元丰年间相似,各类差遣添支则有增加。此后,绍兴禄令基本被沿用到南宋末年。

宋朝官员的俸禄种类繁多,主要是本俸和添给两类。

本俸,又称请受、请给,是品官所得的基本俸禄。包括由寄禄官(元丰改制前的本官)决定的料钱、衣赐、禄粟三部分。料钱多用折支法支付,并不全给现钱;衣赐分春、冬服,主要支给绫、绢、绵、罗等纺织品;禄粟主要由米、麦组成,以石为单位支给,米与麦的比例多对半支给。

在官多阙少的情况下,无差遣的众多官员也可依据本俸获得衣食来源,从而使官员们“不复以身家为虑,各自勉其治行”。特别是那些宗室、外戚等,朝廷虽不给他们重要差遣,但他们可以凭借高官不劳而获,坐享优厚待遇。

添给,是本俸以外给予担负差遣实职的内外各级官员的报酬补贴,是宋朝官员俸禄的重要组成部分。种类包括添支钱,俸户,元随傔人(谓跟班、仆人)衣粮,傔人餐钱,茶、酒、厨料,职钱,职田,食料钱,折食钱,茶汤钱,厨食钱,驿券,公使钱,以及薪、蒿、盐、炭、纸钱等等。其中最重要的,是添支钱、职钱、公使钱和职田。

添支钱是俸料之外增给的津贴。由于宋朝实行官与差遣分离的制度,使得俸禄中的添支部分日益发展。元丰改制后,本官多恢复原有的职事,京朝官部分的官与差遣分离的状况基本不复存在,但添支作为优遇外任官的制度仍被沿用。在京的职事官则创立了职钱,作为职务补贴。此外,在官、职、差遣系统中属于贴职的部分依旧领取添支钱。徽宗大观年间,带职官员的添支钱改为贴职钱。为了缩小文臣学士与武臣正任官之间的待遇差距,贴职钱的支付额度大为提高。但随着北宋末年政府财政困难的加剧,贴职钱被取消,回复元丰添支旧额。南宋时期亦复如此。

职钱是元丰改制后,在本俸之外为在京职事官设立的职务补贴,是在京职事官收入的重要组成部分。元丰四年(1081年)十月,除授职事官分行、守、试三等,此后职钱也依寄禄官品的高下分行、守、试三等。支付对象包括三公三少、六部、寺监官属及御史台三院官属和枢密院及东宫官属等。

公用钱,又称公使钱、供给,是宋朝资助官员公务活动的经费,可用于犒赏驻军、宴请往来官吏、修治公廨等。公使钱分为朝廷正赐和官府自筹两类。因为官员可以对这笔费用自行支配,其性质也就与俸禄无异了。

职田,又称“公田”,是政府按级别分配给官员作为俸禄的土地。职田不属官吏私人所有,只以其收入或部分收入充作俸禄。真宗咸平二年(999年),承唐制复置职田,以官庄及远年逃田充。但只授予外任官,在京官员不再享有。职田制度是宋朝厚禄养廉的重要手段之一,目的是增加地方官的收入,鼓励官员到地方任职,减轻其对百姓的苛剥,对于稳定地方官僚队伍极为重要。厚禄的目的达到了,但养廉的效果不甚理想,贪官污吏往往非法多占职田。而且职田的经营手段残暴,官员以重租、折变侵渔佃户,甚至有无田而令民纳租者。“职田,所以养廉也,而士大夫取之,适以启其不廉。”《宋会要辑稿》职官五八之二九。

为了保证官员按时、定量获得其俸禄,宋政府非常重视俸禄的发放方式和过程。除官员自己有支配权的职田、公使钱外,其他如本俸、添支增给等,均由官府统一发放请受文历,到指定仓库支取。北宋前期,官员俸禄的发放由三司、诸司诸军粮料院和三司专勾司共同管理。元丰改制后,官俸的发放事宜改由户部度支司、金部司的赏赐案、钱帛案、请给案与太府寺粮料院、专勾司等部门共同掌管。外地官员的俸禄则由中央统一制定标准,就地支付。其审查和发放的过程,均十分严格。

二、宋朝官员的待遇及其与吏治的关系

宋朝历代君主都奉行重文抑武、优遇士大夫的基本国策。伴随着社会经济的发展,宋朝官员的俸禄水平总体说来有了大幅度的提高。后人每每盛称宋朝官员待遇之高,甚至在历朝历代中都是极为罕见的。

从宋太祖确定添支制度,太宗多次下诏增给现钱俸禄,真宗咸平年间确定职田制度,大中祥符下增俸之诏,北宋前期完成了对地方官的增俸历程。增加后的额度由仁宗时期的《嘉祐禄令》固定下来。元丰改制后,又增创在京职事官职钱,官员俸禄较之嘉祐中更为优厚。北宋末年,蔡京等肆意增加官员(特别是高级官员)俸禄,所增名目多被南宋袭用。至宁宗朝,就连主簿、县尉等低级官员的俸禄,也已经超过北宋前期幕职州县官的七到八倍。《容斋随笔·四笔》卷七《小官受俸》。扣除物价上涨的因素,两宋时期的官员俸禄一直呈增长趋势。

在宋朝,平民士人通过科举入仕改变自身命运和经济处境者比比皆是。以范仲淹为例:他两岁而孤,后随母亲在朱家生活。朱家虽有俸入及其他产业,但其家产并未分给范仲淹。少年及青年的范仲淹生活并不富裕,读书十分清苦。入仕后,范仲淹的境况有了根本改观。他不仅养活了自己为数不少的一家人,而且还接济了不少青年学子和亲朋友人,同时还捐资建立了规模不小的范氏义庄。范仲淹虽曾做过参知政事,但时间不长,大部分时间是在地方任职,且以清廉自守,并未从事其他经营活动。但他有如此“经济实力”,其收入来源主要就是他做官的俸禄。如南宋诗人刘克庄所云:“今夫骤贵者必暴富,本乏寸椽,俄美轮奂;旧无块土,倏旦阡陌者,皆是也。”《后村先生大全集》卷一百四十九《林龙溪墓志铭》。

南宋时期,王栐曾说:“国朝待士大夫甚厚,皆前代所无。”《燕翼诒谋录》卷五。谢维新也说:“中兴百年,虽非复升平之旧入,然国朝之待臣甚厚,养吏甚优,此士大夫一命以上,皆乐于为用,盖有以养其身而固其心。”[宋]谢维新编《古今合璧事类备要后集》卷六《俸禄》,台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。可见,宋朝的厚俸政策对于改善吏治、砥砺士风发挥过积极作用,是无疑义的,是符合事实的。

但对于宋朝的官僚队伍整体来讲,朝廷的优厚俸禄并非恩泽普降,一体均沾。事实上,宋朝各级官员的收入水平,差距是非常大的。以本俸为例:料钱高者每月可达四百贯,低者只有零点三贯;禄粟高者每月二百石,低者仅一石。其高低悬殊可达数百倍。特别是真宗以后,随着官僚队伍的迅速扩大,员多阙少的现象愈益突出,中下级官员守选待阙的周期越来越长,进一步造成其实际收入的下降。

这种差距不仅存在于不同的官阶之间,也广泛存在于内官与外官之间、宗室与庶官之间。

除宰执、使相、侍从等高级官员外,宋朝的一般官员在寄禄官阶相当的情况下,担任在京职事官与外任差遣之间的收入是有差异的。以选人(北宋前期的幕职州县官)为例,在外任职者多支现钱,而在京任职者则折支实物。元丰新增职钱以后,在京的普通职事官,本俸之外,每月的职钱自十八贯至六十贯不等;若担任诸学士、诸寺监主簿,另有添支钱七贯至三十贯不等,其他收入很少。而在地方任职的官员,本俸之外,不仅有可观的职田收入和添支钱,还有可以自行支配的公用钱,较之在京职事官远为优越。据南宋绍兴年间的臣僚讲,一个在京馆职所得的俸禄,仅仅是州钤辖、通判的三分之一或四分之一,只相当于地方最基层的监当、县尉等官员的收入。因此,常常有在京做官的人以清贫为理由,请求改差外任官。

尽管如此,宋朝优待外任地方官的政策还是有积极意义的,不仅可以鼓励更多的官员去充实地方政权,减轻官场上重内轻外的习气给官员任用带来的压力。而且可以减轻地方官员对百姓的滋扰和盘剥,减轻人民负担,缓和阶级矛盾。

同样,宋朝对宗室、外戚所采取的优俸政策,在当时的政治生活中也发挥过正面作用。

以宗室为例,宋朝对待宗室的基本原则是赋以重禄,不授职权。赋以重禄是通过授以高官实现的。大中祥符年间,皇侄以下的宗室要求出任地方长官,真宗不许,但同时给他们增加月俸。增加的额度由三十千直至七十千《长编》卷七十五,大中祥符四年五月乙酉。,比同时期文臣初入仕的初等幕职官多出十倍。

宗室子弟补官早,升转快。有的方在襁褓,已授阶官。仁宗景祐二年(1035年)规定:宗室“近属,自初除小将军,七迁为节度使,遂为定制”[宋]高承《事物纪原》卷五《环卫中贵部·南班》,台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。。节度使是宋朝武阶的最高阶,待遇优厚,宗室子弟轻易即可转至,其俸禄是极高的。此外,宗室的公用钱也很多。如亲王,每年给公使钱五万贯。

宗室俸禄既优,人员又不断增加,这项开支遂成为宋朝政府的一项巨大负担,仅次于养兵之费。王安石变法后,情况稍有好转,但宗室近属的待遇依然丰厚。

宋朝给予宗室优厚的待遇,同时防止他们掌权干政。这种政策与宋太祖“杯酒释兵权”的意思是一样的。终宋之世,基本没有发生宗室擅权乱政、危害朝局的事件,宗室成员中的优秀分子还能淬砺奋发,与普通士人一样应举入仕,成为各领域特别是文化领域的精英。这与朝廷对他们待之以礼、厚之以俸的政策是密切相关的。