书城政治中国历史上的腐败与反腐败
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第79章 宋朝官员选任管理制度下的防腐机制(3)

第二道是给事中(元丰改制前为知通进银台司或知门下封驳事)。宋制,官员的除授制敕经中书舍人(元丰改制前的知制诰)撰写后,须由给事中审察。如果制敕有不当之处,给事中可“依故事封驳”《宋会要辑稿》职官二之三九。。如高宗绍兴末年,朝廷任命杨存中为江、淮、荆、襄路宣抚使,给事中金安节、中书舍人刘珙多次缴奏,乃改命杨存中措置两淮《宋史》卷三十二《高宗纪九》。。宋光宗命张荐为知阖门事、枢密副承旨,给事中留正“封还词头”(《宋史》卷三百九十一《留正传》)。

此外,宋朝的封驳官还参与讨论考课法,对朝廷制定人事管理制度提出意见。如淳熙五年(1177年),宋孝宗“诏侍从、台谏、两省官集议考课法”(《宋史》卷三十五《孝宗纪二》)等等。

四、宋朝的冗官问题及其对吏治的影响

宋朝实行对外戚、宗室封以高官、不许干政的政策,又对权贵厚加笼络,给予其子弟、门客荫补入官的特权,使得恩荫补官的人数大为泛滥。

恩荫入仕者仅凭家世门第或父兄功业获得官衔,除少数人有一定的文化外,多数是养尊处优、不学无术之辈。那些骤得富贵的外戚,或宰执官所补之门客、仆从等,“不限才愚,尽居禄位”,“或自田亩而来,或从市井而起,官常之位已著,而仆隶之态犹存”《长编》卷一百三十二,庆历元年五月壬戌。,素质是相当低下的。宋太祖就指出:“贵家子弟惟知饮酒弹琵琶耳,安知民间疾苦!”《涑水记闻》卷一《以资荫出身者不得先亲民》。因此,宋代重用进士及第出身人,而不重用恩荫任子为官者。

虽然宋代最高统治者不重用无出身的荫补人,但荫补入仕的官员在数量上大大超过科举入仕者,这给宋政府造成了始终难以解决的冗官冗费问题。宋真宗广开荫补之门,使任子人数常常多于科举取士人数,员多阙少的问题就产生了。从仁宗朝开始,历朝士大夫,谈及冗官,无不批评恩荫太滥。冗官问题逐渐突出,有关这一问题的议论随之增多。如欧阳修即曾说:“自古滥官未有如此之多”《欧阳修全集》卷一百八《论使臣差遣札子》。,“方今天下凋残,公私困急,全由官吏冗滥者多”《欧阳修全集》卷一百六《再论按察官吏状》。。范仲淹“庆历新政”的第二条措施“抑侥幸”,就是针对恩荫太滥而制定的。尽管宋政府曾不断修改荫补条例,但荫补入仕人数上升的趋势始终未得到遏制。孝宗淳熙年间,宁宗庆元年间,虽然制定了臣僚郊祀荫补、致仕遗表荫补的限额,但嘉定六年(1213年)吏部四选三万八千八百七十名官员中,恩荫入仕者有二万二千一百一十六员,仍占总数的百分之五十七。参见《朝野杂记》乙集卷十四《嘉定四选总数》。理宗宝祐元年(1253年),状元姚勉说:“方今冗官之弊,全在任子之多。三岁取士,仅数百人,而任子每岁一铨,以百余计,积至三岁,亦数百人矣。从观州县之仕,为进士者不十之三,为任子者,常十之七。”[宋]姚勉《雪坡集》卷七《癸丑廷对》,台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。

恩荫之滥是造成宋代冗官的主要原因,荫补人的大量增加既在仕途上阻碍科举入仕人正常施展才干,又在经济上大大加重了政府的负担。又由于荫补人大多素质低下,虽然不担任亲民要职、宰执侍从,却充斥于监当官和地方统兵官之中,致使所领职事败坏。

除荫补以外,宋人入仕的途径还有多种,如吏人出职、军功补官、杂流、摄官等等,其在官僚队伍中的品级层次虽然不高,但所占比例却十分可观。哲宗元祐年间,上官均说:“以特奏得官与夫补荫、流外之人,学术才行皆不足以方进士,而入仕之数常多于及第之人。并趋吏部”《长编》卷三百八十六,元祐元年八月。,使吏部员多阙少,官员无处可差。北宋末年,冗官问题空前严重,有闲居十来年未得补阙者。官员总数也由元祐年间的二万八千余员增加到政和二年(1112年)的四万三千余员([宋]陈均《九朝编年备要》卷二十八,政和二年九月,台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本),宣和元年(1119年)又增加为四万八千多人(《容斋续笔》卷四《宣和冗官》,台北新兴书局“笔记小说大观”本)。南宋孝宗时,“吏部四选开具以三年为率,文班进士约三四百人,任子文武亦如之,而恩倖流外盖过二千之数”(《容斋三笔》卷六《减损入官人》)。流外出身人几乎三倍于科举和恩荫入仕的总数。

所有这些无出身或杂出身的官员,使得宋朝冗官靡费的问题积重难返,员多阙少的矛盾愈演愈烈。同时也使得官僚队伍鱼龙混杂,严重影响了吏治的清明。

第三节官员考核制度

在中国古代,对官员的考核又称为考课,指国家根据有关法规,对官员的德行、才干、劳绩等定期进行考评,作为奖惩、升降、任免的依据,是官员管理制度的重要组成部分。这项制度具有考查、评估、督促、激励等功能,要求官员奉公守法,恪勤职守,珍惜荣誉,少犯错误。

一、考核内容

唐朝有关官员考核的法规空前严密,形成了以“四善二十七最”为标准的考核文武百官的制度。“四善”用于考核官员的德行,包括:德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤匪懈。“二十七最”则按职位性质进行划分,用于考校官员的治事才能和绩效。中唐以后,考课的地位下降,年资在官员的升迁过程中所起的作用越来越大。

北宋初年,考课法多沿用唐、五代的令式,但考核对象以州县亲民官为主,以“循名责实”为原则,考核任用各级官吏。考核内容以恢复发展生产、稳固统治为中心。如建隆三年(962年)十一月,重申唐朝考课令中户口增损的课绩标准。对州县官“抚育有方,户口增益者”,按增加比例进行奖励;而“抚养乖方,户口减损者”,则按减损比例予以处罚。《宋会要辑稿》职官五九之一。真宗朝主要是严格宋初以来的考校内容。

北宋中期(仁宗至哲宗朝)是宋朝历史发展的重要阶段。适应整顿吏治的需要,作为官员管理制度重要内容之一的考课法趋于完善,基本上形成了宋朝考核制度的框架。这一时期确立的考核内容和标准,多被沿用至南宋。

熙宁变法期间,朝廷十分重视通过考课惩劝官吏。治平四年(1067年)十一月,刚刚即位的宋神宗即诏令州军“各具所辖县令治状优劣”,以备奖罚,同时责令考课院议定县令考课条法。《宋会要辑稿》职官五九之八。熙宁二年(1069年)五月,考课院制订了“考校知县县令课法”。新法以“四善三最”作为考核县级主官的标准,其中“四善”沿用唐朝旧制,“三最”则改变了此前考课标准中较为抽象的内容,制定了比较具体明确的内容:

“治事之最”:“在任断狱平允,民无冤滥。赋税及时了办,不烦追扰。及差役均平,并无论诉之人;及虽有论诉之人,而无不当之理。”

“抚养之最”:“在任能屏除盗贼,里民安居,劝课力田,使野无旷土。又能赈恤困穷,不致流移;虽有流移之人,而多方招诱,都令复业。一任之中,主客户比旧籍稍有增衍。”

“劝课之最”:“在任架阁簿书,务令整齐,经提刑、转运点检,别无散失。及兴修水利,疏通积水,以利民田。能劝诱人户,种植桑枣。”

以上见《宋会要辑稿》职官五九之九。

元丰改制后,中央部分机构的官员考课也趋于正规化。元丰三年(1080年)规定:御史台六察按官,“以所纠劾官司稽违失职事多寡为殿最,中书置簿,以时书之,任满取旨升黜”《宋史》卷一百六十《选举志六》。。六年正月,又在都司置御史房,负责管理“弹纠御史察案失职并六察殿最簿”《宋会要辑稿》职官五九之一○。。当时,六部二十四司皆发印纸,记录每年功过,“吏部颁给印历,六部尚书、侍郎,左右仆射、左右丞批;都司郎官,左右丞批;二十四司郎中、员外,本曹尚书、侍郎批,以书逐考功过焉”[宋]庞元英《文昌杂录》卷四,商务印书馆“丛书集成初编”本。。

哲宗即位之初,新法被废罢殆尽,但熙宁、元丰时确立的考课法被沿用下来。元祐四年(1089年)八月,朝廷将熙宁县令考课内容略加修改,制定了新的三最考课标准:“以狱讼无冤,催科不忧,税赋无陷失,宣敕条贯、案账簿书齐整,差役均平,为治事之最;农桑垦殖,野无旷土,水利兴修,民赖其用,为劝课之最;屏除奸盗,人获安处,赈恤贫困,不致流移,虽有流移而能招诱复业,为抚养之最。”《宋会要辑稿》职官五九之一一。此外,还继承了神宗时期以七事考核监司官员的制度。

六部之中,吏、户、刑三部分管人事、财政、司法,事务繁剧。哲宗元祐中,又专门制订了吏、户、刑三部郎官考课法。徽宗崇宁年间,又把考课法推广到省、寺、监、六曹等中央各个部门。其中尚书左、右司,分管吏、户、礼与兵、刑、工六曹郎官的治状,分上中下三等,上下等之外又有优劣二等,每年春向尚书省申报上一年的考第。《宋史》卷一百六十《选举志六》。

至此,宋朝已建立了“凡职皆有课,凡课皆责实”《文献通考》卷三十九《选举十二》。的考课系统,各级各类官员的考核内容及标准都趋于规范化。

两宋之交,经过战火破坏,土地荒芜,人民流离失所,财政负担加重,考课制度中再次突出了户口增减、赋税多寡的内容。原来用于考课县令的“四善三最”被改为“四善四最”,并适用于考校知州。南宋沿用了考课守令的四善四最法,据《庆元条法事类》卷五《考课·考课格》记载,“四最”分别为:“生齿之最”,民籍增益,进丁入老,批注收落,不失真实;“治事之最”,狱讼无冤,催科不扰;“劝课之最”,农桑垦殖,水利兴修;“养葬之最”,屏除奸盗,人获安居,赈恤困穷,不致流移,虽有流移,而能招诱复业,城野遗骸,无不掩葬。

在战火破坏严重的部分地区还行考课专法。如乾道八年(1172年)十二月,以恤民、审官、劝课、丰储、兴利除害、户口六事,考课缘边地区的州县长官。《宋会要辑稿》职官五九之二八。

南宋时期,有关监司考课的内容也大为增加,由“七事”增为“十五事”,内容涉及赋税、户口、农桑水利、招抚流亡、刑狱、治安、监察、荐举、巡历、簿书以及政务规范等等方面(《庆元条法事类》卷五《职制门二·考课》)。

由上述可知,宋朝对官吏的考核虽然面面俱到,但重点一直是有关财政经济的内容。地方官任内的赋税增减情况,始终是考核其经济政绩的重要内容。特别是南宋时期,由于战争频繁,政府为劝诱人户归业耕垦,以便增加赋税收入,专门制订了地方守令岁考增亏格法,要求“县令每岁终具措置招诱、垦辟田亩、增添税赋及有无却抛荒田土实数,交割付后官,从后官保明申州,州限半月复实申转运司,转运司一月保明申尚书省户部”《宋会要辑稿》食货六一之八二。,作为奖惩依据。

随着社会经济的发展,宋朝茶、盐、酒税等场务课利在财政收入中的比重日益增大。因此,比较场务课利增亏也逐渐成为考核地方官和监临物务官的主要内容。如大中祥符六年(1013年),朝廷下诏:“茶盐酒税及诸物场务,自今总一岁之课合为一,以祖额较之,有亏损,则计分数。其知州军、通判,减监临官一等区断,大臣及武臣知州军者,止罚通判以下。”《长编》卷八十一,大中祥符六年七月辛亥。康定元年(1040年),又制订了对转运使副场务课利增亏的赏罚措施:“应诸道转运使、副,今后得替到京,别差近上臣僚与审官院共同磨勘,将一任内本道诸处场务所收课利与祖额递年都大比较,除岁有凶荒别敕权阁不比外,其余悉取大数为十分,每亏五厘以下罚两月俸,一分以下罚三月俸,一分以上降差遣;若增及一分以上,亦别与升陟。”《长编》卷一百二十七,康定元年五月。

二、考核方法

宋朝对官员的考核以日常考核为主,由各级官员所属的长官在其印纸、历子上记录功过,初定等级,然后由吏部等铨选官司审核,或由宰相机构裁定。官员印纸、历子要求填写的内容,既包括官员任期内的日程安排、承办公务情况、所受奖罚情况,也包括官员在任期间曾保荐的其他官员和奏荫的人数等等。史称宋代“考课虽密,而莫重于官给历纸,验考批书”《宋史》卷一百五十五《选举志一》。。日常考核主要由审官院(元丰改制后由吏部)或宰相机构依据地方长官所填写的印历进行。凡州县官在任期间户口、赋税增羡者,须与三司(元丰以后改为户部)核实所增户口、税钱的实数;有雪理冤狱、救治人命者,则须由刑部开具证明。

宋朝考课官吏基本上按地方和中央两级进行。其中,幕职州县官由州长官逐年批书印纸,判定等第,书写考词,任满时由监司类聚审定,报吏部流内铨(后改为侍郎左选),作为升黜的依据;京朝官担任外官的考课,一般由监司负责。最初由中央派大臣考核,后归审官院,元丰改制后由吏部考功司执行,最后由宰执决定其升降黜陟;诸路监司和大府州的长官,由所在州批书印纸,宰相机构直接考校,取旨赏罚。武臣当中,由三班院差注的低级武官,即由三班院(后改为侍郎右选)颁发印纸,由所在州军批书,三班院考校殿最;钤辖、统制等中高级将领则由枢密院批书印纸,考校等第。

有关考课的等第继承了唐制,但更为简化。考绩结果一般分为三等,偶尔增加优、劣二等。如太宗即位之初,诏令诸道转运使分三等考察所部知州、通判等厘务京朝官。真宗景德元年(1004年),也诏令以上、中、下三等考核州县官。神宗朝以后,从监司到知县、县令的课绩,一般在三等之外再设优、劣二等,在人数上从严控制。凡入优等者,须由御史台审察,中书取旨奖励。

为了避免上级官吏在对下级官吏的考核中徇私舞弊,宋朝还制订了若干特殊的监察和仲裁制度。例如:

御史复核制度。皇帝经常派御史重新审查监司所定守令考课等第,特别是课绩在优、上等者。其目的在于提高官吏政绩考核的准确度,对负责直接考核的上级官吏实行监督。

亲信巡访制度。由皇帝临时派遣亲信充任采访使、按察使、察访使等,分行诸路,廉察官吏善恶能否。其对课绩的审核,主要是点勘考课文状,查照本路、本州的登录资料,进行核查。如印纸、历子所书不实,则要追究主管官员的责任。

互监制度。上级官员常因时间、精力等各种原因而难以深入基层,获得第一手资料。因此,朝廷要求官员之间相互监督,谓之“互申”。

这些举措既反映了宋朝人事权的高度集中,也有利于防止徇私舞弊,增强人事制度的公正性。

宋朝对官吏的考核在继承唐朝制度的基础上有了较大发展,在历史上有其进步意义。具体表现在以下方面:

一是建立了相互制衡的官吏考核机构。

官吏的考核工作涉及人事、财计和监察、司法等多个部门。宋朝在将人事权收归中央的同时,又将考核官吏的权力分散到多个机构,造成各机构和各层面之间错综复杂的制衡关系,有效地避免了权力过分集中于特定部门或特定集团,不仅加强了君主对于人事权力的控制,而且也有利于防止任人唯亲和官官相护。

二是确定了全面的考核指标。