书城政治中国历史上的腐败与反腐败
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第60章 隋唐时期监察体系与有关制度(3)

但唐代的使者巡察之制,其基干部分在玄宗开元年间刚刚定型到一个较为合理的状态,不久就因为安史之乱而进入了一个新的退化期。位低权重、职简事明,本是长期以来朝廷遣使巡察各地的一条最为重要的经验和教训。位低则敢于搏击而易于控制;权重则不畏显贵也才能收到实效;职简事明则监察重点突出和职责分明便于督责,尤其可以避免使者事事插手而实际形成又一个行政层级,从而破坏了原本精心设计过的行政系统的效用。这些优点和长处,开元时期的按察和采访使之制都体现出来了,即便其有日渐固定化为正官和权力扩展的趋势,朝廷大体还是将之定位在监察制度上,使之与御史台一外一内织成了相辅相成的监察网络。但安史之乱爆发后,客观上要求军事和行政首长兼综多种权力,肃宗至德宗以来改各道采访使为观察处置使,这个使名的改换伴随的是一系列极为深刻的变化。参见《通典》卷三十二《职官十四》州牧刺史条及都督条。复杂而连绵的叛乱和平叛过程波及哪里,以往设于边镇的道一级设施就会建置到哪里,各道节度或观察使兼领该地军事、行政和监察权的态势就会出现在哪里。《新唐书》卷五十《兵志》述藩镇“既有其土地,又有其人民,又有其甲兵,又有其财赋”。位低权重变成了位高权重,职简事明演变而为无所不统,道已实际成为州县之上的又一行政层级,并且经常成为尾大不掉的地方权力中心,从而酿成了唐后期至五代二百余年政局动荡不安的策源地。地方各种权力的再次拆解和地方监察体系的重建,成了留给宋初来完成的要务。

第四节其他有关制度

日常行政监督、御史台等专职监察机构的监察和使者巡察之制,组成了整个监察体系的基本框架,其各自建制和相互关系,集中代表了唐代监察制度所曾达到的水平和效用。与此同时,长期以来还有其他一些寓有明显监察或监督意味的制度,在防止重大行政过失和渎职犯罪行为时,在保障监察制度和整套行政体系的正常运行和效能时,同样起着重要的作用,也提供了宝贵的经验或教训。由于隋代国祚过短,有关制度记载不详,以下仅就唐代这类制度中较有特色和重要者略作讨论。

在制度上保障下情的上达,开辟一般低级官员甚至普通百姓上书言事的多个通道,既是了解民情民意、争取民心而保持社会稳定的必要举措,又是反腐体制的重要组成部分,也是对高官要官的一种广泛的监督方式。唐代这类制度,也在长期以来“采听舆诵”、“击鼓鸣冤”、“诣阙上书”、“告变”举报,以及遇有灾变大事诏命百官各上“封事”,或制举天下“直言极谏之士”等做法的基础上,有了一定发展。如《隋书》卷三《炀帝纪上》大业元年三月戊申,诏官民“有知州县官人政治苛刻,侵害百姓,背公徇私,不便于民者,宜听诣朝堂封奏,庶乎四聪以达,天下无冤”。又《资治通鉴》卷二百三《唐纪十九》垂拱元年二月条及胡注述唐制西朝堂前有登闻鼓,东朝堂前有肺石,有冤屈无告可挝鼓或立于石上。这类制度或设施皆承自前代,由来悠久,毋庸一一介绍。

唐初以来,于中书和门下省各设谏官多人,《旧唐书》卷四十三《职官志二》载门下省设左散骑常侍二人,谏议大夫四人,左补阙、拾遗各二人;中书省设右散骑常侍二人,右补阙、拾遗各二人。《新唐书》载二省各置谏官十八人,当是德宗以来之制。许其参加御前决策会议,面奏政治得失。这个较前代大为扩充和规范化了的谏官系统,明显拓展了下情上达的渠道,也具有向皇帝转达一般官员和百姓意见的实际功能。御史台可以收受全国官民的告发举报之状,唐初御史虽不具体处理这些词讼,却可以略去告发者姓名,托称风闻而弹奏有关官员,这就是“风闻言事”的本来涵义。开元十四年(726年)起,“受事御史”逐日轮值受状,明题告者姓名,据以弹劾不法。《唐会要》卷六十《御史台上》御史台条。前面提到殿中侍御史的“左、右巡”,除纠治巡内不法外,也须听察京畿舆情,并且负有转递或奏闻百姓赴京上书论政、讼冤或告发的责任。而且,三司受事之法,乃是由门下省、中书省和御史台有关官员联合受理天下“冤苦无告”之状的制度。具体即由门下省的给事中、中书省的中书舍人和御史台的侍御史各一人,逐日轮值于朝堂收受冤诉表状,并且联合处理其事;事大者则由这三个机构的长官:侍中、中书令、御史大夫或中丞会同审理。此外,武则天垂拱元年(685年)又取鉴以往的有关做法,在朝堂立匦,即在朝堂摆设一个密封而可四面投书的大箱子,由谏官一人知其事,每日清晨安置,日暮进入内廷,把所有投书直呈皇帝案前,“由是人间善恶事多所知悉”。《旧唐书》卷六《则天皇后纪》载垂拱二年三月置匦,《唐会要》卷五十五《匦》载其置于是年六月。大体有告养民劝农之事者,投书于东面;有论时政之得失者,投书于南面;有自陈屈抑者,投书于西面;有奇计智策者,投书于北面。以后匦制虽不断有所调整,大体却一直延续了下来,成为下情上达的又一重要渠道。以上这些途径,都有规定官员或机构主理其事,相较于前代,已是制度化程度较高又较为可靠的上书言事或举报告讼途径,尤其三司受事之制专门审理冤狱,是富于唐代特色的制度。

最后还要着重说说比部牵头的籍账审计制度。上曾谈到,隋唐时期各机构办公部门对公文的全面审核,在举国上下织成了一张空前严密的行政监督网络。这些公文中,相当一部分是各机构的籍账,这些籍账记录了行政过程中人、财、物的出纳、耗用和调拨,对之的稽核和监督,重要性不言而喻。这些籍账本身及其对之展开的稽核都有其特点,与判辞、省符、诏旨等其他公文相当不同。而唐代在这方面的一个了不起的成就,就是在北朝以来尚书比部曹勾检有关文案籍账的基础上,参见王永兴《唐勾检制研究》(上海古籍出版社1991年版)开篇语。大大强化了尚书比部司的构成和职能,并且专门由之牵头勾检各地各部门行政机构的各类籍账,其实质是在尚书省内建立了一个全国行政系统的籍账审计中心,开始形成了一套完整的籍账审计系统。

较之南北朝的比部曹,唐代尚书比部司在构成、职能、性质、作用各个方面都有了发展:首先是以往比部“掌诏书、律令、勾检等事”,籍账的勾检显然并不是其最重要的职能。《隋书》卷二十七《百官志中》载北齐尚书比部曹之职。而现在比部则“周知内外之经费而总勾之”,具体则“勾诸司百僚俸料、公廨、赃赎、调敛、徒役、课程、逋悬数物”及“仓库、出内、营造、佣市、丁匠……勋赏、赐与、军资、器仗、和籴、屯牧”等多种籍账,对之的勾检计核已是其唯一的职能。《旧唐书》卷四十三《职官志二》,以下述唐制非特注出者皆然。其次是以往比部常属吏部尚书,隋以来确定为属于刑部尚书,也就是强调了比部勾检所寓有的司法意味。其三是以往比部通常只有郎官一人,令史、书令史共十余人;现在比部司包括了郎中、员外郎各一人,主事二人,令史十四人,书令史二十七人,计史一人和掌固四人,已是一个总计五十人的不小机构。其四是现在各种籍账分别由各机构办公部门勾检和初审后,在京各机构每季申报、天下各州年终申报,再由比部总勾。据《唐会要》卷五十九《尚书省诸司下》比部员外郎条载贞元八年闰十二月事,唐制比部的审计只到州府一级,县一级由州府勾,年终送比部总勾。说明在比部总勾的牵头和督核下,全国各种籍账已经有了系统而严密的审核层级和申报制度。《唐会要》卷三十九《定格令》:“至垂拱元年三月二十六日删改格、式,加《计账》及《勾账式》,通旧式成二十卷。”自此唐式中已有专门针对籍账勾检的《勾账式》,审计过程的法律化程度大为提高。就是说,比部既然成为全国籍账的专职审计中心,以往在各办公部门与其他公文一并审核的籍账,也就不能不单列出来,以更为专业和精细的方式加以审计,从而实际形成一个完整的全国审计系统。以上参见王永兴《唐勾检制研究》卷四《财务勾检系统的中央领导机构——比部》、卷五《财务勾检制度》。这当然不是过去比部人员不多而职能不纯,各办公部门职员和整套籍账勾检制度尚未健全时所能够出现的。

籍账审计中心的建立及其审计制度的系统化,直接推动了反腐倡廉的深入进行。具体如前面讨论过行政成本的层级拨付和核销过程,其实就是比部牵头展开的层级审计过程。再以唐后期对各道观察等使的监督和控制来说,由于其通过多种兼职集诸军事、财赋、监察权于一身,又例兼治所刺史且多兼带御史台衔,以往监察体系对之的纠治作用已难落实。对之的监察,除由度支、盐铁等使派驻各地的场院分支机构加以“访察”,参见《唐会要》卷六十八《刺史上》太和七年七月中书门下奏事。偶亦特遣重臣巡察外,更多的还要依赖于各种籍账的审计来进行,以求通过对有关人、财、物流的查核来达到约束和控制。各道观察等使的离任审计制度,就是在这样的背景下发展起来的。唐前期地方各级长官的离任审计主要是通过考核制度体现出来的,后期节度使和刺史的离任审计或与观察使一起规定,或别制处理,其过程皆与比部牵头的审计活动密切相关。其内容则陆续包括:旧使去任之日,须留下包括各种钱物事项的“交割状”;新使到任之日则须核对交割事项,“具见在钱帛、斛斗、器械数目分析以闻”;由宰相协调各有关机构加以稽核,以定其赏罚。参见《旧唐书》卷十六《穆宗纪》元和十五年七月乙卯敕、《唐会要》卷七十八《诸使中》诸使杂录上条载长庆四年二月敕引元和十五年七月十五日故事。并参《旧唐书》卷十七上《文宗纪上》大和元年正月甲寅敕。若有境内户口增加一千户者,“即与超迁”;减少七百户以上者,“罢后三年内不得任使”。《旧唐书》卷十八下《宣宗纪》载其会昌六年五月诏。新旧使交代之间,使府及所属各州录事参军与长史亦须独立审核有关“钱物、斛斗、文簿”,查明其有无“悬欠”,“具数申奏”。《旧唐书》卷十八下《宣宗纪》载大中二年十一月兵部侍郎、判户部事魏扶奏事。新旧交代之时,所有仓库钱物法理上皆属新使所有,不得用以填补旧任的悬欠缺额,若有以各种名义违法授受,由使府“勒知后判官及本曹官典,切加检举”《唐会要》卷七十九《诸使下》诸使杂录下条载大中三年五月敕。并参李锦绣《唐代财政史稿》下卷第五章《地方收支》第三节《道、州支出》。。当然,所有这些过程,包括“申奏”和“检举”后发生的过程,都是以比部牵头的籍账审计系统为基础而展开的。参见《唐会要》卷五十九《尚书省诸司下》比部员外郎条载长庆元年六月及大和四年九月比部奏事、同书卷六十八《刺史上》大和四年九月比部奏事。

可以说,各道观察使离任审计制度的发展,很好地体现了籍账审计制度在唐后期反腐过程中的作用和地位,也典型地代表了唐代监察体系在复杂情况下的调整和变通能力。毫无疑问,唐代审计制度的长足发展,把反腐倡廉过程推到了一个新的水平,标志着整套反腐体制的进一步完善。