书城政治中国历史上的腐败与反腐败
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第6章 总论 中国古代廉政与廉政文化建设的历史发展道路(6)

(三)乡论及舆论监督制度

群众的“谤言”,“足以补官之不善政”(《国语·齐语》),这是一种智慧的认识。我国历史上注重以民众的舆论来监督官吏的廉政行为,此举逐渐受到统治者的重视,并将其吸收到廉政制度建设中来。早在西周时期,就有“防民之口,甚于防川”《吕氏春秋·恃君览》。的比喻。周天子派重臣寻访各地,名为“采诗”,实际是将道听途说记下来,以考察政治得失。自汉代开始,个人家庭孝悌等伦理行为,勇敢、节俭、廉洁、济贫、正直、文化修养等所形成的地方声誉,是国家选拔官吏时的重要参考,当时称为“乡举里选”《后汉书》卷三《章帝纪》。,这些舆论又称为“乡论”《后汉书》卷六十二《陈寔传》。。魏晋南北朝时期制度更严格,由中央高官担任其籍贯所在地的各级中正官,考察所在地人士的品状即道德行为,写出评语,定下等级,供尚书省选拔官吏备用。汉魏时期,某些道德上名声不好的人,做官的难度就很大。汉代著名大将陈汤,年轻时在乡里乞讨借贷无度,声誉不好,只能离开家乡去求职。《汉书》卷七十《陈汤传》。三国的吴质,只喜欢与有权势的人交往,不注重搞好乡里关系,乡里人就不给他好评价。他用恶言谩骂乡里,但一点用也没有。《三国志》卷二十一《魏书·吴质传》注引《魏略》。这都迫使士人注重自己的日常行为,树立自己的形象和声誉,对他们未来从政的廉政行为有一定的积极影响。

由于人民经常以歌谣等形式鞭挞丑恶、歌颂廉洁,历史上经常以风俗使、监察官明察暗访地方,通过舆论来了解官吏的为政行为。汉代以后,经常由皇帝委派风俗使出行,面授机宜,专事专办,或明行或暗访,听取民情,观吏治得失。汉宣帝时的盖宽饶为风俗使,根据民情贬黜了多名官员,得到皇帝赞赏,很快得到升迁。《汉书》卷七十七《盖宽饶传》。郑宽中为风俗使,举奏王尊治理地方有政绩,王尊很快得到提升。《汉书》卷七十六《王尊传》。东汉后期规定,州县官治理不善,老百姓给他们编“谣言”者,一律免官。我国历史上有风闻奏事、举报,自汉至清普遍存在,是廉政管理的一个有效办法。

(四)奖励与养廉制度

奖廉制度既有行政制度也有法律制度,是保障官吏廉洁从政的方法之一。历代都有对廉吏的褒奖制度,考核优秀者将获得升迁、超迁、增秩、赐爵、赏金、画像、立祠、下诏书表扬、死后谥号评定、追赠荣誉官职以及上朝特殊待遇等表彰。

俸禄与廉政的关系是历史上官吏管理的一个经常性的话题。汉代就有很多人抱怨俸禄不足,特别是低级官吏。汉宣帝自己也说,这些小吏很勤劳,但俸禄太薄,让他们不侵吞老百姓,难呀!东汉开国后就着意提高了俸禄。北魏初期,官吏基本没有俸禄,贪污成风。一个人单身去做官,回来时满载而归。孝文帝太和八年(484年)正式制定了班禄制度,给各级官吏发放固定的俸禄,同时,制定了十分严厉的法令防治贪污,一定程度上遏制了腐败。这里,我们选清代的养廉银作一个个案分析。

清代继承了明代官吏低俸的制度,一品官一百八十两,二品官一百五十两,九品三十三两;流外官三十一两;京官有一定的禄米,外官无。二品官包括总督和巡抚(正、从二品),这个俸禄除了养家糊口还要支付办公幕僚费用,根本不够他们的支出。于是直接管理民政的官吏采取加征“火耗”,即正税之外再向老百姓征收将散银熔铸成银锭时的损耗费用,正税交纳后,余下的所谓“耗羡”便成为各级地方官府自己掌握的经费。就是这个火耗,成为清初近百年间官吏的强力腐蚀剂。雍正认为,与其让地方用火耗来供养上级形成腐败,不如把这个钱收上来,让上级下拨火耗来养州县。雍正二年(1724年)推行“耗羡归公”和“养廉银”制度参见[清]刘锦藻《清朝文献通考》卷四《田赋考四》,台北新兴书局,1965年。,即根据各地征收火耗的实际情况明确规定各地上交的数额,再把这一款项按照各地贫富、政务繁简、官员级别大小的不同,下拨下去,将火耗由非法变为合法。这就是养廉银制度,且养廉银要远远高于俸禄。如总督为正二品,巡抚为从二品,俸禄一年不到二千两,但养廉银却达一万至二万两不等。这对解决地方官的低俸,防止滥征,肃清吏治有一定效果。但养廉银京官没有,后虽有补贴,仍大大少于外官,京官向外官的索取半公开化了。后来养廉银的发放也因国家财政亏空等因素遭到各种克扣,贪贿之风仍在盛行,与北魏的历史如出一辙。不过,如果只“知有私不知有公”,“豪奢逾度”,[清]刘锦藻《清朝续文献通考》卷一百四十二《职官考·禄秩》,台北新兴书局,1965年。再多的薪水也不能振作吏治。

(五)惩戒制度

历代对腐败惩罚严厉,同时对违法的行为也有细密规定。第一,历代对选举不实、欺上瞒下、泄露机密、失职渎职、结党营私等都有细密的惩处规定,尤其是对贪污、行贿受贿罪惩罚严厉。这有利于廉政的制度建设。秦汉时期将贪污受贿列入《盗律》,规定贪污“十金”即十万钱以上者为重罪,处以死刑。唐代上承秦汉魏晋治国安邦的历史经验,下开宋元明清反腐败法律之先河,是我国历史上反腐败法制建设的极重要时期。在隋《开皇律》、唐初《武德律》、《贞观律》的基础上形成的《唐律疏议》是一部非常严密完整的法律,其中的《职制律》是对官吏腐败定性及惩处的重要法律依据,《厩库律》是保护国有资产不受侵犯的重要法律依据。从晋律特别是唐律开始,官吏犯罪有了“公罪”和“私罪”之别,对私罪的处理更重。公罪主要包括擅权越职、署置吏员过限、非法兴造、非法赋敛、怠渎职责等,私罪主要包括贪污受贿、行贿受贿、勒索财物、弄虚作假等主观故意腐败行为。公罪与私罪的划分是预防与惩处官吏腐败的一项重要措施,特别是私罪的界定,具有重要的意义。明代的《大明律》和《大诰》对官吏贪赃、监守自盗、私用民力、搜刮民财等,有明确的法律条文。而《大诰》较《大明律》判处尤重。第二,我国历史上有赦免制度,但对贪吏不仅不赦免,而且牵连其后人。如汉代吏“坐臧(赃),终身捐弃”《后汉书》卷二十七《郑均传》。,即永远不得任用,甚至其子孙也不得为官。唐代贪官“必无赦免”[唐]吴兢《贞观政要·政体》(谢保成集校《贞观政要集校》,中华书局2003年版)。。宋代“以忠厚仁恕为基”《宋史》卷一百七十三《食货志上一》。,经常赦免,但“官吏受赃者不原”《宋史》卷二《太祖纪二》。,即不赦免。明代犯赃罪者不仅不许举荐,而且连借贷都不允许。如果知道贪污行为而不举报,或者贪污数额巨大而行政监察官茫然不知,要追究他们的失职罪。第三,历代对官吏的日常行政与日常行为管理严格。我国历史上对官吏的日常行政甚至日常行为,特别是对钱财物的管理有细致的规定,并在出行车马仪仗、饮食待遇上都有细致条文,

避免他们在行政或政治中腐败。汉律有《传食律》,对官吏出行中消费的细目都有记录。唐代《职制律》中有关于根据等级使用车马船的规定,不按规定线路而绕道,甚至将驴换为马,皆违法。元代法令规定官吏出行接受宴请馈赠,官吏频繁出入“茶酒市肆及倡优之家者”(《元史》卷一百二《刑法志一》),均要论罪。我国历史上许多王朝法律明令禁止为官经商、禁止结党营私、禁止吏员超编,特别是对监守自盗处罚尤为严厉。

良好的政风是法制管理出来的。荀子在秦国看到秦吏“出于其门,入于公门,出于公门,归于其家,无有私事也;不比周,不朋党”《荀子·强国》。,这是秦之所以强大并统一六国的重要原因。统治者用“身死而家灭”的高压使官吏“不敢为非”、“念为廉吏”,《史记》卷一百二十六《滑稽列传》。同时也通过法律来告诉他们不应该做什么。其法律的细密性值得重视。

四、中国古代官吏的廉政教育及其影响

制度建设是廉政文化建设的一个核心问题,但并非建立完善的制度之后就可以高枕无忧。制度尚需要官吏的执行。因此,除了制度建设外,历代王朝还采取各种措施,从多角度对各级官吏进行广泛的思想素质教育,培养他们为政中的廉政意识,这在廉政建设上有着不可忽视的作用。

我国历史上廉政思想的教育和灌输形式多样:第一,用公文教育。我们出土发现的秦代地方官吏所发公文中,有所谓“为吏之道”,对官吏从政提出了清廉、善行、恭敬多让、安静慎罚等要求,做到这些“必有大赏”。参见睡虎地秦墓竹简整理小组编《睡虎地秦墓竹简》,文物出版社,1978年。汉代许多诏书的开始一段话,都是教育官吏以民为本,为政以德,廉洁从政。汉代诏书下至乡里,民众也都要来听或看,这对廉洁思想的普及很有意义。有些帝王还利用各种场合不厌其烦地教育官吏要廉洁从政。如唐太宗多次与官吏谈权力、金钱与生命的关系,教育他们廉洁从政。他说:“人有明珠,莫不贵重,若以弹雀,岂非可惜?况人之性命甚于明珠,见金钱财帛不惧刑网,径即受纳,乃是不惜性命。明珠是身外之物,尚不可弹雀,何况性命之重,乃以博财物耶?”他告诫臣下,贪心的人其实不懂爱财的道理,不懂得贪财的危害:“若受人财贿,不过数万,一朝彰露,禄秩削夺,此岂是解爱财物?规小得而大失者也。昔公仪休性嗜鱼,而不受人鱼,其鱼长存。且为主贪,必丧其国;为臣贪,必亡其身。”他还谈到贪赃对自身、家人的危害性:“古人云‘贤者多财损其志,愚者多财生其过。’此言可以为深诫。若徇私贪浊,非止坏公法、损百姓,纵事未发闻,中心岂不恒恐惧?恐惧既多,亦有因而致死。大丈夫岂得苟贪财物,以害身命,使子孙每怀愧耻耶?”以上均见《贞观政要·论贪鄙》。第二,历代有许多官箴,即官吏为官的常用书,其中有很多廉政的经验总结教育。宋代吕本中的《官箴》说:“当官之法,惟有三事:曰清、曰慎、曰勤。”[宋]吕本中《官箴》,见《官箴书集成》,黄山书社,1997年。元代张养浩在《庙堂忠告》中说:“廉以律身,忠以事上,正以处事,恭慎以率百僚,如是则令名随焉,舆论归焉,鬼神福焉,虽欲辞其荣,不可得也。”[元]张养浩撰,杨讷点校《为政忠告·庙堂忠告·修身》,见《吏学指南(外三种)》,浙江古籍出版社,1988年。修身洁己,努力做好本职工作,荣誉也就随之而来,人民也会称颂你。流行在明代的官箴说“吏不畏吾严,而畏吾廉”[明]曹端《曹月川集》附《年谱·四十九岁》,台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。、“公生明,廉生威”[明]郭之奇《宛在堂文集》卷三十《邑侯曾公应瑞传》,北京出版社“四库未收书辑刊”本。。这些都从各个角度影响着官吏的日常行为。第三,家庭灌输。诸葛亮告诫子女说:“静以修身,俭以养德。非淡泊无以明志,非宁静无以致远。”《诸葛亮集》卷一《诫子书》,中华书局,1960年。唐代颜真卿告诫子女:“政可守,不可不守。”[唐]颜真卿《颜鲁公集》卷十六《守政帖》,上海古籍出版社,1992年。北宋包拯从家中抓起,他去世前留下遗训:“后世子孙仕宦,有犯赃者,不得放归本家,死不得葬大茔中。”《宋史》卷三百一十六《包拯传》。南宋胡安国在家书中教导儿子胡铨说:“汝在郡,当一日勤如一日。”[宋]刘清之《戒子通录》卷六《家戒·胡文定》,台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。第四,学校教育与策试、考试。学校培养官吏的后备人才,儒家经典为必读书。正身修己、清白做人等基本价值观也通过学校教育灌输到他们心中。历代帝王也经常用策试、考试的方式灌输廉政观,促使欲为官或已为官者先要学习廉洁为政。如汉文帝策试晁错的题目是“吏之不平,政之不宣,民之不宁”《汉书》卷四十九《晁错传》。,康熙多次以吏治为题考问贡士。第五,大众传播渠道。我国历代诗歌、小说、戏剧、绘画等大众传播渠道中,弘扬廉洁、讽刺丑恶的内容十分丰富,这也成为官吏廉政学习教育的一条重要途径。

归纳起来,我国历史上廉政教育的主要内容有如下几个方面:

(一)“民为贵”——“民本”思想的教育及其作用

“民本”思想是中国古代传统政治思想中的珍贵遗产,历代统治者通过“民本”思想的灌输,教育官吏要以民为本,廉洁从政。

“民本”思想起源很早。《尚书·皋陶谟》说,上天善于从民间听取意见,上天根据民众的意见来表彰好人,惩罚坏人;上天和下民之间是相通的,只有这样恭敬地处理政务才能保住国土。《尚书·高宗肜日》说“王司敬民”,也是指统治者要恭敬地对待人民,不要过分盘剥。参见王世舜《尚书译注》,四川人民出版社,1982年。《尚书·泰誓》更明确地说:“天视自我民视,天听自我民听。”把“天”的意志与民的意志结合起来,是当时统治者对“民”的地位有充分认识的反映。伪《古文尚书·五子之歌》还提出“民惟邦本,本固邦宁”的思想。上述材料虽然在时代上还有争议,学者们对“民”的身份理解还有不同意见,但商周是中国传统“民本”思想的开创时代则是大家共同的认识。

春秋战国时期,“民本”思想继续得到发展深化,其重要表现之一,是把神与君的关系演变为神与民、君与民、政与民的关系,明确指出统治者要“顺民”、“爱民”,只有这样国家才能兴旺,统治才能稳定。《左传》庄公三十二年记载史嚚对虢国国君迷恋于神的行为进行了一番评论:“虢其亡乎!吾闻之,国将兴,听于民;将亡,听于神。”同书桓公六年随国贤臣季梁说:“所谓道,忠于民而信于神也。”又云:“夫民,神之主也。是以圣王先成民而后致力于神。”史嚚和季梁都是春秋时期贵族政治下的一般官吏,他们对“民”、“神”关系的深刻理解应当是“民本”思想在统治阶级中巩固和发展的表现。从春秋到战国,“民本”思想在许多政治家和思想家的言论中都有表述。《管子·牧民》说:“政之所兴,在顺民心;政之所废,在逆民心。”《晏子春秋·内篇谏下》说:“诚于爱民,果于行善,天下怀其德而归其义。”《孟子·尽心》说:“民为贵,社稷次之,君为轻。”《荀子·哀公篇》更有形象的比喻:“君者舟也,庶人者水也。水则载舟,水则覆舟;君以此思危,则危将焉而不至矣!”“民贵”、“君轻”思想和“舟”、“水”之喻对历代封建统治者都有深刻的影响。这种思考显然比春秋以前的“民本”思想更加与现实政治相结合,忧患意识、危机意识跃然纸上。