书城政治中国历史上的腐败与反腐败
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第103章 辽金元朝反腐败的法律建设与制度建设(4)

二、监察机构的运作

金代的御史台“掌纠察朝仪、弹劾官邪、勘鞫官府公事。凡内外刑狱所属理断不当,有陈诉者付台治之”,按察司“掌审察刑狱、照刷案牍、纠察滥官污吏豪猾之人、私盐酒曲并应禁之事,兼劝农桑,(使)与副使、签事更出巡案”。《金史》卷五十五、五十七《百官志一》、《百官志三》。按察司不仅监察州县,对猛安谋克也有纠举之责。金章宗训诫新任谏官说:“国家设置谏官,非取虚名,盖责实效,庶几有所裨益。卿等皆朝廷选擢,置之谏职,如国家利害、官吏邪正,极言无隐。”《金史》卷十《章宗纪二》。元代台谏合一,御史台、行御史台、肃政廉访司“专一弹劾百官奸邪非违,刷磨案牍,肃清风俗,审理冤滞”《宪台通纪》“命伯忽脱欢答剌罕并为御史大夫制”条。。至元五年(1268年)七月颁布的《设立宪台格例》(《立御史台条画》)参见《宪台通纪》“设立宪台格例”条,《元典章》卷五《台纲卷一·内台》“设立宪台格例”条。,规定御史台的具体职责包括:

1.弹劾中书省、枢密院、制国用使司等内外百官奸邪非违,照刷(按:审阅)诸司案牍文书,包括各总管府、统军司、转运司、漕运司及各负责管理财务、造作的部门,每季度照刷一次(后改为每半年一次)。

2.中书省、枢密院、制国用使司,凡有公事奏禀皇帝,与御史台官一同奏禀。

3.纠察刑名违错、赋役不均、擅自科差及造作不如法、和买不依时价、冒支官钱。

4.省部铨选任命官员,负责监选。官员任满不迁转,或不依法迁转,纠察改正。

5.纠察官吏侵吞、挪用、借贷公产公款及收受贿赂。

6.纠察税务、征榷专卖等部门违错。

7.纠察司法不公,平反冤假错案。

8.纠察贪官污吏、不称职的官员,奏举廉洁奉公、有才干的官员。

9.纠察官员禁治私盐私酒、缉捕盗贼不力,纠察沮坏钞法者。

10.纠察官员隐瞒灾情,不及时申报、治理蝗灾,不依法救济贫穷及孤老残疾。

11.纠察由于失职致使户口流散、籍账隐没、农桑不勤、仓廪减耗、黠吏豪强兼并纵暴的官员。

12.纠察求仕人、诉讼人奔走私第请谒拜托有关官员,纠察官吏出入茶坊酒肆。

13.纠察军中违错,如私放军人,让人冒名顶替军人,虚报军功,边城不完等。

14.上级主管部门明知所部有人犯法而不举报的,减罪人罪五等治罪;监察官知而不纠弹的,也减罪人罪五等治罪。

15.其他一切应当纠察的,并行纠察。有奏报禀告的事情,可就便闻奏。

可见御史台的监察范围十分广泛,几乎包含了元朝民政、财政、军政、吏治、司法等各个领域。以后又陆续颁布了《立各道提刑按察司条画》(至元六年)、《立行御史台条画》(《行台体察等例》)、《立江南提刑按察司条画》(以上至元十四年)、《廉访司合行条例》(至元二十九年)等法规,构成了有元一代监察系统的法律体系。参见《宪台通纪》、《南台备要》、《元典章·台纲》。行台、廉访司的职能与御史台基本相同,只不过监察对象限于行中书省、宣慰司及其下属各级机构。

按规定,职官犯罪,受宣官咨御史台闻奏,受敕官听行御史台裁决,受省札人员听廉访司(提刑按察司)裁决;行台、提刑按察司纠察行省以下各部门,行台监察行省,宣慰司以下由廉访司(提刑按察司)监察;违限者就便处分;死刑犯,路、府、州初审后移交廉访司(提刑按察司)复审,复审无冤,路、府、州申报行省,行省报送中书省(腹里路、府、州直接报送中书省),由皇帝终裁。参见《宪台通纪》“行台体察等例”条,《元典章》卷五《台纲一·行台》“行台体察等例”条。大德五年(1301年),取消元贞元年(1295年)以来廉访司与上级行政部门官员会审下级行政部门官员的规定,廉访司依旧单独裁审。参见《宪台通纪》“肃台纲”(大德五年)条。

台察官履行监察职责,方式之一是定期照刷各官府案牍文卷。发现稽迟、违错的,随时追究责任。尤其对收支钱谷及蠲免差役等文书,须特别仔细审阅。参见《宪台通纪》“照刷文卷”条。管民官与按察司官一度互相照刷文卷,至元二十八年(1291年)起管民官不再照刷廉访司文卷,由中书省、御史台直接派人查阅、审核。参见《宪台通纪》“更提刑按察司为肃政廉访司制”条。据《元史》记载,至元三十年十一月,真定路达鲁花赤建议民官检查廉访司文卷,上从之;次年成宗即位后,再度废止。见卷十七《世祖本纪十四》至元三十年十一月,卷十八《成宗本纪一》至元三十一年五月。

履行监察职责的另一主要方式是“出巡”、“按视”。内台、行台的监察御史每年都要赴各地巡按,除检查各级行政、军政部门外,还要“体覆廉访司官声迹”《宪台通纪续集》“作新风宪制”(至正七年)条。。各道廉访司,“除廉使守司刷按置司去处,其副使、佥事分道出巡,所至词讼填塞,公务纷纭,推问不公,审断狱刑,照刷文卷,点视仓库,及体覆、体察一切公事”《至正集》卷七十四《公移·风宪十事·远道阙官》。。廉访使坐镇本司,直接负责廉访司治所的监察工作,并派副使、佥事分赴管内各州县。副使、佥事各有固定的巡视地区,每年八月中旬出巡,次年四月中旬还司。司官所到之处,还负责审理囚犯,析冤决罪,罪行轻的可就地裁决,罪行重的或有疑点不能决断的,申报御史台呈中书省审决。参见《宪台通纪》“廉访分司出巡日期”、“审理罪囚定例”条。

台察官有监选及保举之责。如金朝监选故事,“吏部将受除员数及拟定州县名职单目付之监察,本官但凭数临视而已。若中间或有资历先后、品从高下及不应等事,许本官陈告,御史即推究根因,与之改正”《秋涧先生大全文集》卷六十六《乌台笔补》“论监选典故事状”条。王恽在“论监选事状”条引亡金故事,“监视注定名数,其间公事若有违错,即告监察与之改正。”故知本条所谓监选故事是指金朝制度。。元朝圣旨条画规定:“应合迁转官员,如任满不行迁转,或迁转不依格者,委监察纠察,仍令监选。”《秋涧先生大全文集》卷六十六《乌台笔补》“论监选事状”条。台察官不仅纠察非违,还有举廉荐能之责,《立御史台条画》和《立行御史台条画》都有明确规定。

元朝的监察官负有言事之责。《设立宪台格例》有“应有合奏禀事理,仰本台就便闻奏”的条例,《立行御史台条画》明确规定:“凡可兴利除害,及一切不便于民必当更张者,咨台呈省闻奏。”起初惟监察御史负有言事权,至元二十年(1283年)起,所有台察官都被赋予言责。参见《元史》卷十二《世祖本纪九》至元十九年十二月。至元二十四年起,事关机密大事,监察官可实封言事(封章、封事),就是密封文字,不经省、台官开拆而直接上报给皇帝。参见《元史》卷一百七十三《叶李传》。实封言事出自叶李的建议。元顺帝至正七年(1347年)正月,有监察御史奏禀:“钦惟世祖皇帝立御史台,以为耳目之寄、纪纲之托,不为不重。设监察御史三十员,振扬中外,纠劾奸邪,事关机密重事,许从上听,取自圣裁,实我皇元累朝之令典,载在方册,昭然有考。若以监察御史所言重事,令台臣开视,然后闻奏,不惟上下之情不通,恐负世祖皇帝始设谏官之美意。……今后监察御史所言机密重事,必合上听者,遵依世祖皇帝旧制,仍复御前开拆,公道幸甚。”《宪台通纪续集》“御前开拆”条。皇帝批准恢复实封言事、御前开拆的旧制。同年七月,《作新风宪制》重申:“三台中丞以下官员、监察御史、廉访司官,凡利害可以兴除,军民休戚、切于时政者,皆职分之所当言,各宜尽心敷陈,以备采择。御史台置建言簿,考其在任久近、所言事大而且多剀切忠尽者升擢。”《宪台通纪续集》“作新风宪制”(至正七年)条。

朝廷根据需要不定期地向行省派出奉使宣抚,作为监察地方官员的一种补充形式。大德七年(1303年)的七道奉使宣抚共罢免贪官污吏18473人,平反冤狱5176件。泰定二年(1325年)九月遣使宣抚诏:“今遣奉使宣抚,分行诸道,按问官吏不法,询民疾苦,审理冤滞,凡可以兴利除害,从宜举行。有罪者,四品以上,停职申请,五品以下,就便处决。其有政绩尤异,暨晦迹丘园,才堪辅治者,具以名闻。”《元史》卷二十九《泰定帝本纪一》泰定二年九月。从诏书看,不定期的奉使宣抚与常设的台察官的职能基本相同,但权威性更强,而且监察机构本身也在奉使宣抚的“按问”范围。次年十月,两浙江东道宣抚使马合某、李让(一作李处恭)劾浙西廉访使完者不花受赂,双方对簿,完者不花不服,有不逊语,诏遣刑部郎中唆住审讯他侮辱使者罪,受笞刑。参见《元史》卷三十《泰定帝本纪二》泰定三年十月。

第四节官吏选拔及考核制度的改进

一、辽金元选官用人制度的特色

辽金元三朝的选官用人制度有着迥异于唐宋两朝的共同特色。这主要表现在:

1.贵族享有世袭或世选特权。这既是贵族的政治特权,也是他们的身份性标志。契丹人实行世选由来已久,至少从唐初起,契丹部落联盟的首长就从同一家族中世选产生。世选是从原始民主选举向世袭的过渡形态。建国前见有“以功为北府宰相,世预其选”、“世为决狱官”的情况《辽史》卷八十五《萧塔列葛传》、卷七十三《萧敌鲁传》。。建国后,部落首领、军事新贵沿袭旧制,从南、北府宰相、诸部节度使到石烈夷离堇、太医、客省使等官职,贵族之家均世预其选。详见陈述《契丹世选考(附表)》,《中央研究院历史语言研究所集刊》第八辑(1939年);姚从吾《论辽朝契丹人之世选制度》,台湾大学《文史哲学报》第六辑(1954年)。在金初的对外战争中,女真部落首领、军功新贵被任命为统兵领民的猛安(千户)、谋克(百户)之长,并世袭其职,兄终弟及或父死子继。元制,“万户、千户死阵者,子孙袭爵,死病则降一等;总把、百户老死,万户迁他官,皆不得袭。是法寻废。今无大小皆世其官,独以罪去者否”[元]赵世延等《经世大典序录·政典总序·军制》,《元文类》卷四十一。。世袭或世选而来的官员,普遍素质低劣,骄奢淫逸,腐败在所难免。辽金元朝也继承了中原王朝实行的荫补制度。

2.宫廷或宫帐祗候承应人是入仕的捷径。辽朝的祗候郎君、护卫、近侍小底,金朝的奉御、奉职(合称近侍)、护卫、符宝郎等宫中承应人,元朝的怯薛,主要来自官僚贵族子弟,构成一支特殊的官僚后备队伍。由于出身高贵,亲近皇帝,他们出职任官尽居显要之位,且迁转快速。尚书省(中书省)、枢密院、御史台的主要官员和封疆大吏,多出自他们。

3.吏员出职在官僚队伍中所占比重较大。由于辽金元朝长期不重视科举,举子数量少,录取名额有限,贵族官僚子弟以外的一般平民子弟、儒士,主要通过在各级官府担任吏员进入仕途。虽然他们的官位普遍不高,但数量不在其他出身的官员之下。辽兴宗时的枢密使马保忠说“今之授官,大率吏而不儒”[宋]叶隆礼《契丹国志》卷十九《马保忠传》,上海古籍出版社,1985年。,金朝“南渡后,宣宗奖用胥吏,抑士大夫”《归潜志》卷七。,元朝“自贵戚世臣、军功武将外,率皆以吏出身”[元]吴澄《吴文正公全集》卷十四《赠何仲德序》,清乾隆万氏刻本。,反映的都是吏员出职授官的“盛况”。吏员有“刀笔吏”之称,虽不乏吏事者,但文化素养、个人修养普遍不高,一般来说难比科举出身的儒士。金世宗说:“起身刀笔者,虽才力可用,其廉介之节,终不及进士。”《金史》卷八《世宗本纪下》大定二十六年十一月。总体上看,这话是客观的。辽金元三朝吏治败坏之甚,与吏员或吏职出身的官员舞弄权术,伙同武夫、近侍承应人排斥、打击士大夫,是有一定关系的。

4.军功补官是入仕的重要途径。辽金元三朝均为少数民族通过武力征服建立的政权,维持统治也离不开武力。契丹、女真、蒙古族基本是全民皆兵,军人集团在三朝始终受到重视和优遇,以武立国乃其特色。军功补官,对于激励士气,提高、保持军队的战斗力,巩固统治都是重要的,是以武立国的重要方面。三朝建国之初,都有一批军人因军功充实到新政权中来。在各时期的对外战争、镇压叛乱、统治阶级的内讧斗争中,军功补官屡见不鲜。金朝具体制定了考核军功的六条标准,对没有官品的下级年老军官,还有劳效补官制度。与世袭军官相比,靠军功补官无疑是进步的。