提要
1979年以来，中国机械工业从结构调整和产供销制度变革入手，将改革逐步深化和扩展到行业管理体制、企业管理、企业制度等各个方面，同时不断扩大对外开放的领域和深度，逐步建立起了以市场为基础的开放的、多种经济共同发展的运行机制。
机械工业不仅产业规模迅速增长，成为跃居世界前列的机械大国；而且产品结构和技术水平持续提升，国际竞争力不断增强。总结中国机械工业改革开放以来的发展，其重要经验就是：要真正将发展机械工业放在国民经济突出重要的位置，重视引进技术与自主创新相结合，通过不断的制度改革提高企业运营水平，重视专业化分工协作和供需结合，从而建立起能够不断适应市场需求的行业运行机制，实现持续的产品结构优化和产业链升级，担负起装备中国的重任。
目前，中国机械工业仍然没有摆脱以大量物质消耗为基础的增长方式，增长方式的转变受到多方面因素的制约。为此，在推动企业不断深化完善内部运行机制的同时，政府不仅仍然需要在规划、组织协调和资金支持方面发挥作用，还必须建立起不断完善的宏观调控政策体系，为企业创造良好的发展环境。
30年的改革开放，基本上确立了机械工业全方位对外开放的格局和市场机制在经济运行中的基础性作用。30年来，中国机械工业取得了巨大的发展成就，也走到了从数量型增长向质量型增长转变的关键时期。当前，大力振兴装备制造业已经成为明确的国家意志和举国共识。在新时期总结既往的经验和教训，推动企业不断深化完善与市场经济相适应的内部运行机制的同时，探究振兴装备工业的国家意志如何体现，对中国机械工业转变增长方式、实现可持续增长具有更为重要的意义。
一、机械工业改革开放30年历程回顾
1979年以来，伴随着我国改革开放进程的不断推进，机械工业在不同的历史时期，从结构调整和产供销制度变革入手，将改革逐步深化和扩展到行业管理体制、企业管理、企业制度等各个方面，同时不断扩大对外开放的领域和深度。经过30年的改革开放，机械工业已经逐步建立起了以市场为基础的开放的、多种经济共同发展的运行机制。
1.1979～1984年的调整和改革起步时期
1979年4月召开的中央经济工作会议，制定了从1979年起用3年时间对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的方针。面对国民经济调整的形势，以及机械工业不能很好适应各部门需要、机械企业普遍任务不足的现状，机械工业主要通过自上而下推动的结构调整和产供销管理体制改革、扩大国有企业自主权来大力提高技术水平和组织管理水平。
（1）结构调整。一是调整长期以来主要为重工业和基本建设服务的生产结构，扩大服务领域。1979年，当时的一机部根据重工业发展速度放慢和轻工市场、交通运输等方面所需设备和配件大量增加等情况，提出“六个转变”、“五个面向”的方针。基本内容就是：从主要为重工业服务转变为同时为农业、轻工业、城市建设和人民生活等方面的需要服务；从主要为新厂建设服务转变为同时为老厂挖潜、革新、改造服务；从只搞制造转变为负责成套设计、安排成套生产，以及安装、调试、维修、供应配件、培养操作人员等；从只着眼于国内市场，转变为积极打入国际市场；从小批量转变为大批量，逐步实现专业化生产；从主要抓产值、产量，转变为主要抓质量、品种、交货期和降低成本，不断提高企业管理水平。二是调整企业结构，按专业化协作原则改组机械工业，发挥行业和中心城市的作用，发展了一些经济联合体，还关停并转了一些企业。
（2）产供销管理体制改革。机械工业率先实现了流通体制的突破性变化。1979年6月，四川宁江机床厂在《人民日报》刊登广告，承揽国内外用户订货，突破了“生产资料不是商品”的束缚，将产品打入市场。同年12月，一机部发出通知，规定在300多类机电产品中，除汽车等17类外都可自行销售。1980年8月，一机部在长沙举行向社会各界开放的全国机电产品订货会，从此，机械工业流通体制发生突破性变化。1983年2月，机械工业部拟定了计划与市场相结合的具体实施办法，将各类机电产品规定采取指令性、指导性和市场调节三种不同的管理形式，使企业初步取得了经营自主权，能根据市场需求变化及时调整产品方向。
（3）国有企业以扩大企业自主权为特征的改革。一是开始了国有企业扩大企业自主权试点。1978年10月，四川省宁江机床厂等6个企业率先进行了扩大企业自主权的试点，确定企业在增收基础上，可以提取一些利润留成，职工可以得到一定的奖金。1979年5月，包括机械工业中的天津自行车厂、上海柴油机厂等大型国有企业进行全国性扩大企业自主权的试验。1979年7月，国务院发布了扩大国营工业企业经营管理自主权、实行利润留成、开征固定资产税、提高折旧率和改进折旧费使用办法、实行流动资金全额信贷五个文件，要求地方部门按照统一规定的办法选择少数企业试点。二是1981～1983年试行经济责任制、1983～1986年试行利改税。经济责任制、利改税仍然是以扩大国有企业自主权为改革指导思想，重点在调整国家与企业关系上，为企业松绑，使企业有一定的生产自主权，成为独立的利益主体，企业和职工的积极性都有所提高。其改革思路没有跳出计划经济的框框，但在传统计划经济体制上打开了一个缺口。
随着机械工业调整的进行，以及国民经济调整后，全社会固定资产投资增长带动对机械装备需求的逐步增加，到1983年，机械工业的生产已超过历史最高水平。
2.1985～1992年的双轨制时期
20世纪80年代中期以后，机械工业的改革力度相对较大。在继续推进产供销管理体制改革的同时，较早地实行了政企职责分开，转变政府管理职能；实行国有企业的所有权和经营权分离。
（1）继续推进产供销管理体制改革。机械工业年度生产计划逐步形成指令性计划、指导性计划和由企业根据市场需求自主组织生产并存的格局。而且，指令性计划的范围和数量不断减少，已从新中国成立以来长期实行的全国计划转变为信息指导和政策指导，着重培育商品市场。1991年，指令性计划只有大中型发电设备主辅机、部分线缆、部分汽车，指令性计划产值占总产值的8.1%；由国家分配主要原材料指标、体现对农机工业等支持，以及实行国家合同订购的指导性计划产值占总产值14.9%，两者合计占23%，即77%的机械产品，其生产组织和材料供应已经基本靠市场调节。机械产品价格也同时突破了单一的国家定价形式，从对部分机械产品实行浮动价格、优质优价，逐步形成了国家定价、国家指导价、市场调节价三种形式并存的格局。
（2）伴随机构改革的政府管理职能转变。80年代以来，机械工业一直作为我国政府机构改革的试点，探索政企分开、实现真正意义上的行业管理之路。1982年5月，一机部、农机部、国家仪器仪表总局合并，组建为机械工业部。1984年，机械工业部在上报国务院的《关于机械工业管理体制改革意见的报告》中提出：要简政放权与企业扩权同步改革，逐步实现政企分开；下放企业，打破界线，发展联合；打破部门界线，统筹规划，使制造部门与使用部门密切结合；机械工业管理部门面向全行业，充分发挥中心城市作用等。同年，机械部下放了全部直属工业企业。1987年，国家机械工业委员会成立，明确了管理职能转变的方向：即由微观管理转向宏观管理、由部门管理转向行业管理、由直接管理转向间接管理。1988年，机械工业委员会和电子工业部组建成机械电子工业部，进一步细化了宏观管理、行业管理和间接管理的工作重点，加强了三个方面的主要职能：做好全行业的发展战略、产业政策、经济法规、产品标准、安全规范和统筹规划，经济调控、统计信息、协调监督等；组织全行业力量，有计划、有重点地对机械电子装备进行成套开发、成套设计、成套制造、成套供货、成套服务；加强基础，增强后劲，加强对高技术、新兴技术和基础产品的开发和协调。
（3）国有企业改革。一是推行承包经营责任制。1982年，国务院批准了包括第二汽车制造厂在内的8家大中型国有企业进行承包经营责任制的试点。1986～1991年，机械工业在大型企业中普遍推行承包经营责任制。承包经营责任制的出现，标志着机械工业国有企业改革走向两权分离，企业开始自主经营、自负盈亏。二是国有中小企业改革。机械行业早在80年代初期就开始了中小企业改革试点。其主要特点就是以改革中小企业的经营方式为突破口，通过实行租赁经营、承包经营和股份经营等方式来调动中小企业积极性。特别是租赁经营和股份经营改革的探索和实践，其效果和示范作用在全国国有企业改革中影响较大。三是国有企业股份制试点。机械行业在全国较早开展了股份制试点工作。1985年6月，沈阳小型压缩机厂、压缩机气阀厂率先开始实行股份制。到1991年3月，在全国3220个股份制试点企业中，机械工业企业占15%。股份制发展由仅为解决企业资金不足问题发行债券的原始股份制阶段，逐步发展到吸引本企业职工入股，将企业资产分为国家股、企业股和个人股，进而发展到向社会发行股票，按照国际惯例实行规范化的股份制、公开发行股票。机械工业出现了一批在全国影响较大的股份制试点企业，如沈阳金杯汽车股份公司、南通机床股份有限公司等。
80年代中期是机械工业发展史上最好的时期之一。这个时期最成功之处在于引进技术、发展大型成套设备取得巨大成绩，30万千瓦和60万千瓦大型火电机组、千万吨级大型露天设备、宝钢二期工程设备（合作生产）等一批大型成套设备大多在这一时期完成。开发引进带动了大型成套设备的研制和发展，带动机械工业的生产和科技创新，带动一批大型骨干企业的技术改造。另外，由于机械工业多部门、多层次的行政管理体制，以及1980年实行分灶吃饭、逐级包干的财政体制助长了以地方财源为目标的投资热，到80年代末，机械工业“大而全”、“小而全”，长线短线并存（低水平生产能力过剩，高精尖产品生产能力严重不足）的状况日趋严重。
3.1993～2001年的社会主义市场经济体制建立时期
这一时期，机械工业的产供销活动从以市场调节为主走向完全依靠市场机制调节和企业自主经营；伴随着频繁的政府机构改革，机械工业的行业管理部门被撤销；国有企业改革由80年代一般放权让利的政策调整，进入了以建立现代企业制度为重点的深化改革阶段。
（1）机械产品中指令性计划的范围和数量迅速减少。1993年，机械工业的工业总产值计划中，发电设备、汽车等指令性计划占7.6%，国家分配钢材、支持农机等产品的指导性计划占5.5%，两者合计占13.1%，即有86.9%的机械产品由企业根据市场情况自主经营决策。到“九五”（1996～2000年）末期，指令性计划产品指标，已减少到只有少量大型发电设备、少量汽车产品和少量国家特殊订货，国家指令性计划产品销售值占机械工业销售值的比重已经极少。也就是说机械工业产品已完全由企业根据市场情况自主经营，参加竞争。在产品出厂价格中，1997年，按市场价格销售的生产资料比重已占90%以上；只有小轿车、大型发电设备、大型农机具等少数产品名义上还是按国家指导价格形式管理，但实际上，这些产品随行就市受市场的影响不断增强。2001年小轿车价格放开，至此所有机械产品的价格全部放开，机械产品价格完全由市场供求和竞争形成。
（2）机械工业的行业主管部门几经变动，最终撤销。1993年，机械电子工业部撤销，成立机械工业部；1998年，撤销机械工业部组建国家机械工业局，由国家经贸委管理；2001年，国家机械工业局与其他9个国家局被撤销，有关行政职能并入国家经贸委；2001年，国家经贸委撤销，从此结束了专业经济部门直接管理企业的体制。
（3）国有企业改革进入以产权制度变革为中心的阶段。一是股份制改革稳步推进，已经由试点性质的探索发展成为一种调整企业组织结构和资本的有效模式，境内外上市的机械企业迅速增加。二是继续开展企业集团试点工作。继1991年国家批准12家机械企业集团进行试点之后，又在1997年将7家机械企业集团列入试点行列，这19家试点集团占国家企业集团试点总数的16%；加上部属机械行业的7家，共计26家，占22%。据不完全统计，机械行业试点企业集团占系统内营业额的20%以上，占系统内大企业集团的40%以上。三是建立现代企业制度试点。1991～1993年在贯彻“转机条例”、落实国有企业经营自主权的基础上，1993年以后，机械工业进入以建立现代企业制度为重点的深化改革阶段。1995年开始，在国务院的统一部署下全国100家国有企业进行建立现代企业制度试点，其中包括机械工业的上海汽车工业（集团）总公司等16家企业。16家试点企业初步建立了国有出资人制度，企业法人财产制度开始形成，普遍进行了公司制改造，建立和完善了新的法人治理结构，企业内部改革力度逐步加大，并在减轻企业负担方面进行了大胆探索。到2000年，绝大部分试点企业均取得了显著的成果。四是中小企业的改革力度逐步加大。采取了多种多样的改革方式，如改组、联合、兼并、破产、租赁、承包、出售和股份合作制等形式，取得了令人瞩目的成果。山东诸城机械工业中小企业实行股份合作制试点，在全国引起了轰动效应。其后，引导中小企业发展优势特色、以培养“小型巨人”为标志的改革成为机械工业放开搞活中小企业的又一主要特点。
到2000年，虽然经过淘汰落后生产能力、减员增效、债转股、扩大内需、加大技改投入等措施，机械工业实现了国有大中型企业三年脱困的目标，但大多数国有企业在内部改革、转换经营机制、产品结构调整等方面并没有实质性的转变。
（4）“三资”企业和民营企业进入快速发展时期。1982年，上海仪器仪表公司与美国福克斯波罗公司共同组建了机械工业首家合资企业，但一直到1992年以后，机械工业的“三资”企业和民营企业才进入快速发展时期。1993年，机械工业中按销售收入计算的“三资”企业比重为10%，民营企业为18%；1998年，“三资”企业比重上升到20%，民营企业为30%；到2002年，两者比重进一步上升到31%和43%。机械工业中的外商投资额和投资领域都呈扩大之势，跨国公司已经明显表现出希望获得投资企业更多控制力的倾向。
进入20世纪90年代，买方市场的形势逐步显现，但机械工业的增长方式未能同步转变，生产与需求出现结构性矛盾，行业经济效益下滑。“九五”（1996～2000年）时期以后，受国民经济“软着陆”和其后东南亚金融危机的影响，机械工业增长速度有所下降。
4.2002年以来的全方位对外开放和社会主义市场经济逐步完善时期
2001年底，中国正式加入世贸组织，中国机械工业开始全方位地融入了国际产业分工之中。“入世”不仅带来了我国市场的逐步开放，更推动着商务活动规则与国际惯例的接轨，市场机制在经济运行中发挥越来越重要的基础作用。这一时期的改革取向是为各类经济主体创造更加公平的竞争环境，并尝试采用市场经济下的调控手段，推动产业升级和提高自主创新能力。
（1）市场的逐步开放。“入世”最直接的结果就是我国在享受世贸组织给予缔约国的普惠制、最惠国待遇等正当权利，改善外贸环境的同时，还需要按承诺的条件和时间表有计划地开放国内市场。具体到机械工业，就是大幅度削减关税，最迟到2006年7月1日，将关税降低到承诺水平；到2005年，取消机械产品的全部非关税壁垒；“入世”3年内基本开放流通领域的国内经营权和进出口经营权，开放与工业品相关的分销服务和售后服务，逐步取消对外商设立分销企业的地域、数量及股权比例的限制；自“入世”之日起，取消对外国投资者的外汇平衡、出口实绩、当地含量以及技术转让的要求，等等。按照“入世”承诺，2006年7月1日起汽车零部件关税平均降到10%，这是我国机械工业“入世”后在市场准入方面所要履行的最后一项承诺，至此，机械工业“入世”后的过渡期结束，进入了全方位对外开放的阶段。
（2）利用外资和进出口政策的不断调整。根据我国产业政策、进出口贸易政策和贸易顺差情况，适时调整《外商投资产业指导目录》、出口退税率、《鼓励进口技术和产品目录》及进口贴息政策、《国内投资项目不予免税的进口商品目录》，对重大技术装备关键件进口实行先征税后返还的优惠政策，等等。目的是抑制机械产品中高耗能、高污染、资源性产品和低附加值产品的出口，限制国内已经能够生产和产能过剩的机械产品的进口，促进重大技术装备的国产化。
（3）国有企业改革继续以国有经济布局调整和国有企业制度创新为主题，并不断推向深入。国有经济布局和结构调整力度加大，国有大型企业股份制改革不断推进，企业改制和产权转让逐步规范。机械工业一些国有骨干企业逐步建立起了比较完善的现代企业制度，产权结构、公司法人治理结构和激励约束机制开始与市场环境相适应，推动了企业制度创新、管理创新和技术创新。
（4）外资和民营资本发展的外部环境更为宽松，在我国机械工业中的比重不断提高。到2006年，“三资”企业工业总产值占全部规模以上机械工业企业的37.81%，民营企业占37.06%。这一时期，在我国机械工业重要零配件、整机及重大装备领域，还出现了一系列跨国公司并购国有企业行业“排头兵”的事件。
2002年以来，一方面，国家宏观经济政策的变化带来了市场需求的高涨；另一方面，多种经济形式共同发展的格局已经形成，各类企业适应开放和迅速变化的市场的能力不断增强。这一时期是机械工业历史上又一个发展最快、变化最迅速的时期，不仅产出高速增长，经济效益也出现了较大幅度的提高。到2007年10月，机械工业国内市场占有率提高到82.07%。
二、机械工业改革开放的成就、经验和存在的问题
1979年以来，随着改革开放的不断推进，机械工业不仅产业规模迅速扩大，成为跃居世界前列的机械大国；而且产品结构和技术水平持续提升，国际竞争力不断增强，正在朝着世界机械工业强国的目标不断迈进。这既是机械工业自身改革开放的成果，更是国家改革开放带来的经济增长在机械工业的体现。总结既往经验，分析其在新形势下的实现方式，对中国机械工业通过创新建立不断适应市场需求的运行机制、实现可持续增长具有重要的意义。另外，尽管近年来机械工业出现了从量的增长到质的提高的飞跃，但总体来看，中国机械工业仍然没有摆脱以大量物质消耗为基础的增长方式，增长方式的转变受到多方面因素的制约。
1.发展成就
（1）行业规模迅速扩大。改革开放以来，机械工业的增长速度一直高于全部工业的整体水平。在改革开放的前20年（1979～1998年），机械工业产值的年均增长率为14.1%，超过全部工业11.9%的增速；进入21世纪，自2002年以来，机械工业持续保持20%以上的增长速度。与此相对应，1978～2007年，机械工业总产值从11555.5亿元（1970年不变价）增长到73040.48亿元（当年价）。
在世界机械工业中的地位不断提高。1985年，中国机械工业占世界机械工业的比重为3%左右；1990年达到4%左右；1998年，中国机械工业产值按汇率折合美元约1800亿美元，居世界第5位；到2005年，据德国机械设备制造协会（VDMA）公布的数字，中国机械制造业销售额高达1100亿欧元，占世界机械总产值的9.78%，仅次于美国、日本和德国，领先于意大利和英国，继续保持世界第四大机械设备制造国地位。
（2）为国民经济建设提供大量丰富的机械装备。机械装备工业经历了20世纪90年代的低谷，进入21世纪以来，重新在规模和效益方面成为带动机械工业增长的生力军。从2001～2006年的数据看，在机械工业整体较快增长的基础上，机械装备工业以更快的速度增长，在机械工业中的比重不断上升。通用设备制造业占机械工业销售收入的比重从15.9%大幅上升到18.84%；专用设备制造业（不含医疗设备）的比重也从9.72%上升到10.29%；电气机械尽管比重下降，但其中的电机、输配电及控制设备占机械工业的比重却从6.50%上升到7.88%，出现了较快增长。
一些重要产品的产量跃居世界前列：发电设备1978年产量483.8万千瓦，居世界第9位，2007年超过1.3亿千瓦，继续居世界首位；汽车1978年产量14.91万辆，当年居世界第22位，2007年达到888.24万辆，成为继美国和日本之后的第三大汽车生产国；金属加工机床（金切机床和成形机床）1983年销售额4.75亿美元，居世界第10位，2005年产值达到50亿美元，居世界第3位。
（3）行业技术进步成效显著，一些领域的技术装备研制取得突破性进展。
第一，产品结构中高技术含量、高附加值产品的比重迅速提高。例如，①数控机床产量的年增长率远远超过机床整体水平。1994年机床产量数控化率仅为4%，2001年达到22.79%，2007年，按照国家统计局数据，金切机床产值数控化率为43.7%，成形机床产值数控化率42.2%（重点联系企业数据）。作为高技术代表的五轴联动机床已经有越来越多的内资企业能够生产。②汽车产品结构。改革开放前是“缺重少轻无轿车”，20世纪70年代末期载货汽车与乘用车的比例是80：20；2007年，轿车在汽车总产量中的比重提高到54.01%，重型载重车和高档客车基本上能满足国内需要。③火电设备由改革开放前以自行设计的低水平的20万千瓦和30万千瓦机组为主，转变为目前的高参数、大容量机组为主，新技术机组比重迅速提高。到2006年，60万千瓦以上大容量机组占全部火电机组总产量的52.41%，火电主力机组已由2005年的30万千瓦和60万千瓦机组为主向2006年的60万千瓦以上机组过渡；基本实现了亚临界向超临界的升级，2006年生产60万千瓦超临界汽轮机40套、100万千瓦超超临界机组40套。
第二，重大技术装备等领域的研制、开发和国产化取得重大成就。20世纪80年代以后，我国开展了千万吨级露天矿采掘设备、大秦铁路重载列车、宝钢工程设备、30万千瓦和60万千瓦大型火电机组、30万吨乙烯、三峡机组、秦山核电站机组、秦皇岛煤码头设备、正负电子对撞机、500千伏交流输变电设备等12套重大装备的研制，解决了20世纪后20年我国经济建设中的许多难题。进入21世纪以后，中国机械工业在一些领域更是取得突破性进展，逐步掌握了关键设备的核心技术，例如，①火电设备领域，2006年，国产100万千瓦超超临界火电机组在浙江玉环电厂和山东邹县电厂投入商业运行。②水电设备领域，通过三峡工程中的技术引进、消化、吸收和再创新，掌握了研制单机70万千瓦水电机组的核心技术，实现了由单机30万千瓦向70万千瓦的升级。③冶金装备领域，目前我国已经能够成套提供年产800万吨的钢铁联合企业的常规流程设备。④自动化仪表行业，集散型控制系统（DCS）近年来国产产品的水平显著提高，已经在电力行业取得突破，2006年，60万千瓦火电机组的国产化DCS控制系统成功投入运行，开始打破外资的垄断。
（4）国际竞争力不断提高。贸易竞争力指数从“入世”之前2001年的0.7849提高到2007年的1.0666.机械行业长期以来一直是全国外贸逆差最大的行业，自2004年机械工业对外贸易逆差出现下降趋势以来，2006年首次实现贸易顺差7.47亿美元，2007年贸易顺差迅速扩大到241.41亿美元。2007年，机械产品出口中，一般贸易出口962.86亿美元，加工贸易出口862.12亿美元，多年来第一次实现了一般贸易出口大于加工贸易出口。这些数据从市场的角度反映了中国机械工业增长中质的提高：不仅出口机械产品的加工程度在增加，而且正在迅速占据更多的国内市场和国际市场。
2.经验分析
（1）将发展机械工业放在突出重要的位置。机械工业在国民经济发展中的重要地位和作用，不仅源于其规模大、产业链条长，能够创造和带动不菲的价值量，更在于其作为国民经济的“总装备部”对转变经济增长方式和国家经济安全的关键影响。应该说，改革开放以来的各个时期，我国政府都十分重视机械工业的发展。但是，机械工业是否真正被放在国民经济发展中的突出重要位置，还要看国家意志是否在实际工作中得到切实的落实和体现。
20世纪80年代，曾设立国务院重大技术装备领导小组及其办公室（1983年），为研制12套重大装备，对主辅配工程从科技开发到技术引进和技术改造，国家都做了系统安排和长期稳定部署，并且在政策支持、资金投入、人才配置等方面进行了配套支持，使这一时期成为改革开放以后重大技术装备发展最好的时期之一。20世纪90年代，尽管国家提出要使机械工业成为国家的支柱产业，但由于处于新旧体制的交替时期，以至于不仅机械企业管理不适应变化的市场，振兴机械工业的国家意志也没有切实落实。原有的计划经济体制下建立的规划、组织、协调行业发展的手段对包括“三资”企业和民营企业在内的其他类型企业调控乏力；国有企业承担大量改革成本利润下滑的同时，政府资金的投入却大幅下降，即使是重大技术装备的专项研制经费也严重不足；鼓励企业进行装备国产化并分担风险的优惠政策不落实，与重大装备国产化密切相关的依托工程难以确定。20世纪90年代末期以来，国家提出大力振兴装备制造业。一方面，陆续制定了一些目的明确地向装备制造业倾斜的具体政策措施；另一方面，通过有效落实依托重点工程为装备制造业振兴找到了一个关键的切入点，不仅推动了相关领域引进核心技术填补国内空白，而且锻炼了国内的装备制造企业，使一批行业排头兵企业迅速发展起来。
（2）引进技术与自主创新相结合。改革开放初期，中国机械工业引进了大量的西方发达国家的先进技术，有目的、有重点、各方面配套，集中力量搞好技术引进工作是这一时期机械工业成功的经验之一。但总体来看，伴随着改革开放以来中国机械工业技术引进的进行，重引进轻消化吸收的问题一直存在。由于消化吸收速度慢、自主创新能力不足，在国际先进水平不断前移的同时，中国机械工业许多领域都陷入过引进—落后—再引进—再落后的怪圈，并为此付出了沉重代价。而当前中国机械工业的技术发展，相当程度上是依赖外来技术的支撑，这就更加需要在努力引进核心技术的同时高度重视自主创新，加大自主创新的力度。
20世纪90年代后期以来，我国在重大技术装备领域逐步探索出了一条利用重大工程设备国际招标的巨额订单吸引国际领先企业转让技术、国内企业实现消化吸收创新的道路。在三峡左岸水电机组的招标中，将向国内企业转让关键技术作为必要条件，不仅包括图纸还包括相关设计软件和管理理念；要求投标者必须与国内企业联合设计、合作制造，规定了国内企业的分包比例，并要求以国内企业为主制造两台机组。三峡左岸水电机组的采购中真正实现了核心技术的转让和消化吸收，使国内企业实现了从左岸分包商向其后的右岸机组独立承包商的角色转换，开创了我国自主设计、制造、安装大型水轮发电机组的新时代。在重型燃气轮机领域，“十五”期间也是在国家的扶持下，通过类似方式使中国企业获得了入门资格。
（3）通过不断的制度改革提高企业运营水平。改革开放以来，中国机械工业的发展历程伴随着不断探索的企业制度改革。1993年以前，与较快完成市场化的产供体制改革相比，国有企业改革是相对滞后的，仍停留在一般放权让利的政策性调整。1993年开始，机械工业国有企业制度改革进入以建立现代企业制度为目标的深化改革阶段。这一阶段的企业制度改革以产权层面的改革为核心。为扭转经济效益持续下滑的局面，国有机械企业围绕建立现代企业制度的改革目标，通过转变经营方式，企业内部领导、劳动、工资等管理制度创新，企业组织机构的调整和创新，管理手段现代化等措施，努力建立起与市场机制相适应的企业管理制度和运营机制，并取得了一定程度的进展。
进入21世纪，机械工业企业制度创新进入更深层次的企业内部的管理创新和经营理念创新阶段。无论是国有和国有控股企业还是民营企业都已经具备了市场经济主体的意识，与市场经济相适应的基本企业制度已经建立，面对不断向高级化、全面化发展的产品市场和服务市场，以及来自进口产品和“三资”企业的竞争，越来越多的企业意识到必须不断在开拓新兴市场、完善产品质量和产品结构升级、生产经营服务化等方面加大力度，从而推动了企业制度创新向更深层次发展。
（4）重视专业化分工协作和供需结合。机械工业的发展对密切的专业化分工协作和供需结合提出了要求，实际上也是一个产业链各环节之间的协调问题。历史经验证明，在发展重大技术装备过程中，凡是制造部门之间以及使用部门能够密切结合的，效果就好，发展就快，反之效果就差。这两个经验在改革开放以来重大技术装备发展较快的两个时期都得到了充分体现。20世纪80年代，在千万吨级露天矿采掘设备等12套重大装备的研制过程中，主要采用行政手段由国家安排，较好地解决了专业化分工协作和供需结合的问题。
“十五”时期以来是重大技术装备发展较快的另一时期，这一时期市场机制和企业行为成为产业链协调的主要手段，但政府协调仍然发挥重要作用。越来越多的装备制造企业广泛利用社会资源，开展专业化分工基础上的市场化的联合重组和协作，企业的协作配套范围已经扩展到军工企业、民营企业，甚至国外企业。例如，大连机床和华中数控合资共同研制国产数控系统；陕汽集团与为其提供专用发动机、变速箱和车桥的潍柴动力、法士特、汉德形成黄金供应链协同创新；而杭汽轮机也由于受制于工业汽轮机产品配套供货的国际工程惯例，迫切希望与国内压缩机制造商、电站给水泵制造商强强联合形成配套能力。但在供需结合方面尤其是重大技术装备的首台（套）市场进入方面，由于需求方大多为国有垄断企业，相对制造企业处于强势地位，仍然主要需要依靠政府协调。如国家协调用户部门和生产企业，积极组织沪东造船厂引进LNG船建造技术，实施LNG船国产化，促进了我国船舶工业的迅速发展；2005年5月，国家发改委会同国防科工委联合召开国产数控机床发展研讨会，促进用户和制造企业的合作等。
3.面临的问题
尽管近年来出现了工业增加值、利润总额增速高于工业总产值增速的情况，但总体来看，我国机械工业增长方式转变不快，现代制造服务业发展不足，单位产出的能耗、钢材消耗过高。表现在财务指标上，就是经济效益仍然处于较低水平，收入利润率、增加值率、全员劳动生产率等指标不仅与机械工业发达国家存在较大差距，而且低于国内全部工业的平均水平；表现在产品结构上，就是一般低水平加工产品和普通产品占绝对比重，而高附加值产品和重大成套技术装备远远不能满足国内需求；表现在参与国际分工上，就是大量出口低附加值产品，以及以高技术产品中的劳动密集型工序的加工贸易出口为主，而高附加值的大型成套设备、高档数控机床、精密机械、精密仪器设备、为主机和重大装备配套的关键基础件大量依赖进口。概括来看，我国机械工业转变增长方式受到以下几方面因素的制约：
（1）自主创新能力不足。近年来，在市场需求的拉动下，机械企业加工装备更新改造成绩显著，而研发条件没有大的改观，自主创新的经验积累和人才培育严重滞后。为研究机械制造业主导产品技术来源的状况，机械工业联合会曾经做过三轮抽样调查。技术来源中自主研发与引进技术之比，“七五”期间，调查了53种主导产品，大约是25：75；20世纪90年代调研92种主导产品，大约是43：57；2006年的调研中，则变为60：40.根据主导产品国内技术来源比重的提高，可以看到机械制造企业技术开发的进步。但是依靠国内技术来源的产品，其水平离当代的国际先进水平还有差距；而且在重大设备的自主研发中，原始创新不多，尤其在核心技术、关键环节上落后于国际先进水平，核心基础元器件和软件受制于人。
（2）产业组织间缺乏有效协调。一是机械企业之间的协调发展。我国要成为机械制造强国，必须要以一批具有世界水平的跨国公司和企业集团作为支撑，同时促进中小企业向专、精、特、新方向发展，形成大型企业集团与中小企业专业化分工协作、共同发展的格局。目前，尽管一些大型企业集团经过改制和重组已经成为行业发展的排头兵，在国际市场开发、产品结构高端化、扩大服务业务方面取得很大进展，但在充分发挥龙头辐射和带动作用，引导和带动中小企业的技术进步和产品升级换代方面尚未发挥应有的作用。二是产、学、研之间的协调发展。目前的企业和研究机构的合作方式单一，主要以项目合作为主，缺乏连续性、稳定性和战略性的合作。如何真正建立以企业为主体的科技创新体系，使科学研究与市场需求、科技成果与产品紧密联系，企业与研究机构找到良好的利益契合点，尚未得到有效的解决。
（3）企业内部机制、理念转变滞后。经过20世纪90年代的市场低迷和艰难的调整转型，以及21世纪以来需求高涨带来的发展机遇，我国大部分机械工业企业已经具备了市场经济主体意识，同时成长出一批基本建立起与市场经济相适应的内部运行机制并走上不断深化完善道路的行业排头兵企业。尽管如此，中国大部分机械工业企业的内部机制、经营理念仍然没有完成根本性的转变。治理机制方面，经过改制，大部分国有企业具备了形式上的公司治理结构，民营企业也逐步转变了传统家族式经营的方式，但具体的决策机制、激励机制、约束机制并没有真正按公司制运行。经营理念方面，相当一部分国内企业仍然没有改变粗放式增长方式，生产经营中过于看重增长速度，注重能够较快扩大生产能力的固定资产投资，而在科研能力、知识产权、品牌效应、企业文化、人员素质和知识结构等方面的投入不足。以近期发展很快的机床工具行业为例，按照2008年初的统计数据，固定资产投资增速已高于产值增速，表明企业投资过程中重硬轻软的状况已经较为严重。
（4）行业外部环境的制约。在全方位对外开放的格局下，中国机械工业加强自主创新能力和提高国际分工地位的努力，必然会与相关领域的跨国公司利益形成冲突。当前，突出表现在以下方面：一是外资并购行业骨干企业。进入21世纪以来，跨国公司普遍采用在控股的前提下与中国企业合资或直接收购的方式进入中国市场，虽然在大部分机械行业中，骨干企业被控股的情况并没有占主体，但一旦某一领域被外资所控制，不仅自主开发能力受到遏制，相关行业的长期发展也将受制于人。二是高端进口产品对国内相关产业的冲击。当前国家为减少外贸顺差而鼓励扩大进口，可能会对机械产品中的高端设备、重大技术装备关键零部件的研发和市场份额带来不利影响。三是重大装备使用方采购行为的非市场化。目前，我国重大装备的使用方大多为国有垄断企业，财务约束不足，缺乏使用国产装备的激励。以重大冶金装备引进为例，2000～2006年，我国引进冶金设备达71.06亿美元，相当于国内冶金装备总产值的28.5%，仅2006年引进冶金设备就达16.3亿美元。其中大部分是重复引进，包括连轧成套设备、连铸连轧成套设备、大口径无缝管设备、100吨以上超高功率电炉等设备。在中国机械工业自身大而不强，外部环境存在不利于行业发展因素的形势下，政府的相关政策能否适时跟进和调整至关重要。
三、促进机械工业持续发展的对策思路
与机械工业企业的成长相比，在对外开放和市场经济条件下，振兴装备工业的国家意志如何体现，则尚处于摸索之中。计划经济体制下，政府以“看得见的手”推动行业发展，可以概括为合理规划、组织协调，以及资金、人员和物资供应等方面的支持；而在不完善的市场经济条件下，“看得见的手”和“看不见的手”都要发挥作用，政府不仅仍然需要在规划、组织协调和资金支持方面发挥作用，还必须建立起不断调整完善的宏观调控政策体系，为企业创造良好的发展环境。
1.科学制定行业的中长期发展规划
由于装备制造业在国家经济和国家安全中的重要地位，必须以发展的眼光对行业的中长期发展方向做出合理的统筹规划。20世纪80年代初期，机械工业部、电子工业部、船舶总公司以及多个国家综合经济管理部门联合组成机械电子工业规划领导小组，成立全行业规划办公室，并分别组成发电、汽车等29个分行业规划组。规划组组织各使用部门和省市地方进行了大量的行业统筹规划工作，对于避免重复投资、集中力量进行重点建设发挥了不可忽视的作用。
市场经济条件下，中长期发展规划应当从促进国家经济长期稳定发展和经济安全的角度出发，超越机械工业自身的视野，做到前瞻性和全局性，同时注意发挥企业作为市场主体的能动作用。由于机械工业分行业众多、产品复杂，需求方遍布几乎所有的工业部门和大量服务部门，因此需要大量的调查咨询等前期工作。此外，在内容方面，中长期发展规划应建立在对各领域国内外市场需求和技术发展合理预期的基础上，对重点产品、技术升级和区域布局等进行规划，而不是简单地制定规模、利润增长指标。
2.有效组织协调行业运行
包括组织行业基础性、共性和战略性技术的联合研究开发，促进企业之间以及企业与其他各方面之间的协调联系。缺乏有效的组织协调正是当前我国机械工业发展中日益突出的问题，一方面，我国机械工业整体仍处于大而不强的地位，如果过分强调国内竞争，忽视企业之间以及与产、学、研之间的联合和共同发展，机械工业将成为一盘散沙，在国际竞争中长期处在劣势地位；另一方面，装备的需求方尤其是重大技术装备的需求方多为大型垄断国有企业，他们在与装备制造企业的供需关系中处于强势地位，促使他们采购国产装备支持中国装备工业的技术进步，也迫切需要有效的协调。
当前机械工业运行中缺乏有效的组织协调，关键在于缺乏强有力的实施主体。计划经济体制下，在行业内企事业单位之间，以及与其他行业单位之间的组织协调工作方面，各行业主管部门发挥了主要的和有效的作用。在成熟的市场经济国家，大型跨国公司居于国际市场的强势地位，具有了一定的行业协调能力；而企业之间自发形成并长期运作的行业协会，也在企业之间以及企业与其他各方面之间的协调联系上发挥了重要作用。而在我国，一方面，行业排头兵企业和行业协会虽然近年来有了较快的发展，但还不具备有效组织协调行业运行的能力和足够的权威；另一方面，20世纪末期我国政府管理体制的改革产生了政府管理工业职能中的大量真空地带，政府没有精力去进行纷繁的组织协调工作，只可能是一事一议，对某一方面的组织协调工作呼声较大时才去进行。因此，从当前来看，应考虑成立相关政府部门，专门负责装备国产化中各方面的组织协调工作；从长期来看，要加快对行业排头兵企业和行业协会的培育，使其尽快担当起行业组织协调的工作；而随着行业协会的发展和排头兵企业的壮大，以及其他领域市场化改革的进行，政府也将逐步退出组织协调的工作范围。
3.加大资金支持力度
通过引进技术和自主研制缩短与国际先进水平的差距，在相当长的一段时间里仍将是我国装备制造业产业升级的主要手段。因此，在市场经济条件下，政府对机械工业的资金支持应当集中于消化吸收引进技术和自主创新。通过“看得见的手”和“看不见的手”两种手段，加大对机械工业自主创新的资金支持力度。一是加大公共财政对行业基础性、共性和战略性技术研究开发的资金投入；以各类创新主体特别是中小企业的自主创新活动提供社会化公共服务为重点，支持建设面向全行业的创新服务体系。二是利用财政和政策性金融等手段，集中资源支持重大技术装备国家工程中心的建设和完善、支持国家认定企业技术中心的建设，加大重大技术装备技术攻关费用的支持力度。三是通过税收、金融等间接调控手段，鼓励企业进行自主创新的设施投入，包括加大对企业研究开发设施投入的税前抵扣、实施企业研究开发仪器设备加速折旧政策、对进口国内不能生产的研究开发设施减免关税和进口环节增值税，等等。
4.完善支持装备工业发展的政策体系
通过完善行业调控机制和手段，使其政策化和体系化，为国内机械工业创造良好的发展环境。“十五”时期，陆续制定了一些目的明确地向装备制造业倾斜的具体措施，对一些领域重大技术装备的发展起到了重要的促进作用。如在现行税收优惠政策基本不变的情况下，灵活调整运用税收杠杆，实施城市轨道交通国产化和国船国造取得了显著成效，使城市轨道交通装备从成套引进到70%以上国内生产，80%以上的国内航运公司的远洋船由国内船厂生产。但这类措施往往一事一办，没有形成制度化的政策体系。
目前，对于一些影响面较宽、对重大技术装备发展影响较大的问题，亟待形成制度化的政策体系，并尽快制定具体实施办法。一是对国家投资的建设项目和国有企业的重大技术装备采购中，国产装备的比例做出明确规定，或纳入政府采购的范围进行规范，以强制推动需求方的大型垄断国有企业支持国产重大装备的发展。运用国家立法和政府的适当干预，在一些重大工程设备的采购中体现国家意志也是国际社会通用的做法。二是尽快出台重大装备首台（套）使用鼓励政策，包括建立首台（套）装备风险基金、设立担保机制，降低用户使用首台（套）国产装备的风险，提高其采购积极性。三是尽快落实国内产业保护政策，包括2006年出台的规范外资并购国内企业的《关于外国投资者并购境内企业的规定》，以及2007年1月出台的解决装备企业整机和零部件进口税制倒挂问题的《关于落实国务院加快振兴装备制造业的若干意见有关进口税收政策的通知》等的具体实施。
专栏17—1
徐工并购案引发外资并购新规出台
2005年10月25日，世界最大的私人股权投资基金——美国凯雷集团（以下简称凯雷）与徐工集团签约，将以20多亿元人民币的价格收购徐工集团工程机械有限公司（以下简称徐工机械）85%的股权，成为国际投资基金收购中国大型国有企业绝对控股权的第一例。此时，外资并购我国装备工业排头兵企业已经逐渐引起各界的高度重视，2006年3月“两会”期间，“外资购并威胁中国产业安全”的言论迅速成燎原之势，并演变为对诸多领域外资收购的质疑。
2006年6月，中国民营装备制造巨头——三一重工执行总裁向文波在其博客上连续发表多篇言辞激烈的文章，抨击徐工机械有“贱卖”之嫌，同时表示三一集团愿意以远高于凯雷的出价竞购徐工机械股权，引发了对凯雷收购徐工机械的大讨论。刚刚达成协议的凯雷—徐工并购案成为公众关注的焦点。
在质疑外资“恶意并购”的舆论氛围中，2006年国家发改委、商务部对徐工并购项目相继召开多次“内部听证会”，先后提出涉及多个方面的问题，要求交易方做出解释。这也是中国第一次因企业收购举行的听证会。
徐工并购案催生了外资并购新规的出台。2006年8月9日，商务部、国资委等六部委联合发布了《关于外国投资者并购境内企业的规定》。2006年11月，国家发改委又发布《利用外资“十一五”规划》。
在这种政策环境下，2006年10月16日，徐工与凯雷签订新协议，徐工机械公司国有股权转让比例由原来85%调整为50%，凯雷放弃控股权，收购总价为18亿元人民币，单位价格明显上升。2007年3月15日，徐工与凯雷又一份新协议签订，收购的比例降低到45%，剩余的股权全部由徐州国资委持有，单位价格比上一次修改再次上升11%。
徐工并购案在中国机械工业发展史上的重要意义已经超出了事件本身，原因在于其出现于外资并购我国装备工业企业日益引起各界高度关注之时，同行的质疑和舆论的推波助澜又将其推向风口浪尖，最终成为催生外资并购新规出台的导火索。《华尔街日报》评论此事件是外国投资基金进入中国的“分水岭”。在此以后，中国对待外资的态度将从盲从转变为采取更加审慎的态度。
资料来源：根据《徐工并购案一石激起千层浪》，《中国工业报》，2006年1月2日；《凯雷收购徐工案谢幕》，《南方周末》，2007年3月22日的报道整理。
专栏17—2
三峡工程水电装备国产化道路
三峡工程开建前，我国并不具备三峡工程计划安装的70万千瓦机组的设计制造能力。为使国家重大装备制造的核心技术不再受制于人，三峡建委决定三峡左岸电站机组实行国际采购，并制定了“技贸结合、技术引进、联合设计、合作制造”的技术路线，运用国际招标的筹码引进关键技术后消化吸收再创新，逐步实现我国特大型水轮发电机组的国产化，同时选择我国最具优势的哈尔滨电机有限责任公司（以下简称哈电）和东方电机股份有限公司（以下简称东电）作为引进技术的受让方。
在招标文件的编制阶段，国务院专门设立了技术转让组，国内制造厂商参加，并根据其自身的技术和产品需求，列出量身定制的采购清单，以此作为三峡机组国际招标的主要内容，同时组织国内相关专家评估外商技术转让的深度，并把评估结果作为评标的重要指标。在招标设计中，将国外供货商向国内企业转让关键技术作为必要条件，不仅要求转让图纸，还要将相关设计软件和管理理念等全部转让，使国内企业能够独立进行新机组的制造。招标文件中明确了三个必须：一是投标者对供货设备的经济和技术负全部责任，必须与中国有资格的企业联合设计、合作制造；二是投标者必须向中国制造企业转让技术，并培训中方；三是中国制造企业分包份额不低于总价合同的25%，必须由中国制造企业为主制造两台机组。
1996年6月，三峡总公司召开了三峡机组国际招标发布会，一次性将14台共980万千瓦水轮发电机组招标合同投放市场。经过激烈的角逐，1997年9月，三峡总公司分别与两大国际联合体正式签订了左岸14台机组的制造承包合同，阿尔斯通和ABB组成的供货集团中标8台，哈电作为国内分包商分包两台（套）；加拿大GE和德国伏依特、西门子（VGS）联合体中标6台，东电作为国内分包商分包两台（套）。其中，哈电和东电的分包份额占合同总额的31%。两个中标联合体分别与中方企业签订了“技术转让协议”，并承诺将机组设计软件的源程序一并转让。
依托三峡左岸工程，以支付1635万美元的技术转让费用为代价，我国获得了机组水力设计、电磁设计、绝缘设计、通风设计、结构设计、加工技术及质量管理等一系列关键技术，国内厂商完成了6年间赶超30年技术差距的跨越。在左岸最后两台机组的制造中，哈电和东电的实际制造比例分别达到85%和71%。实践证明，国内分包商为主制造的最后4台机组投产后各项运行指标均达到设计要求。
三峡总公司于1999年启动右岸机组技术参数的科研工作，并通过科研项目为哈电和东电提供研究经费支持，以促进两厂在接受技术转让后提前进行三峡右岸机组的水力设计和模型开发。2004年，三峡右岸电站12台70万千瓦机组招标启动，哈电和东电凭借较好的水力性能和比国外低10%的价格优势，赢得了各自独立承担4台70万千瓦机组的制造合同，开创了我国自主设计、制造、安装大型水轮发电机组的新时代。1997～2004年，时隔7年，哈电、东电成功实现了从三峡左岸机组分包商到右岸机组独立承包商的角色转换。
三峡机组国产化取得的突破性成果可以归纳为三个方面：一是技术转让达到许可证贸易水平，即转让了设计源程序、商业软件等，从而为水电机组最终立足国内制造打下了基础。二是巨型水电机组国产化率不断提高。三是我国已经全面掌握了70万千瓦水电机组的核心设计、制造技术，并实现了再创新。
资料来源：根据《三峡水电机组建设诠释国产化最佳路径》，《中国工业报》，2007年1月3日的报道整理。